作者

周建军，博士、教授级高工、舟山群岛新区管委会总规划师

桑  劲，博士、广州市城市规划勘测设计研究院上海分院常务副院长

爆发于2020年春节前后的“新型冠状肺炎”（后文简称NCP）疫情对我国社会经济的运行产生了沉重的打击，其发源地武汉市的人民生命安全受到严重威胁，社会经济运行几乎停滞，损失极为惨重。NCP肆虐于武汉反映出地方政府在应对重大公共安全事件的时候存在防控意识、设施预留、物资储备、信息管理、社区治理等诸多短板，说明我国治理能力现代化建设依然任重道远。

对本次NCP疫情的反思已经逐步开始，见诸于诸多媒体。NCP可以认为是一次城市重大公共安全事件，其应对是一个极为综合的系统。本文试图从一个相对具体的角度，通过对本次疫情发展的过程以及地方政府的应对举措进行分析，试图找出国土空间应对重大公共安全事件的关键举措。本文认为，在灾情演变的“可控期”进行有效的行动，是避免灾情爆发式增长与灾害影响复杂化、立体化的关键，而在这个过程中，城市“冗余空间”将发挥重要作用。国土空间规划中，应本着以人民为中心的发展思想，以保护人民生命财产安全为最高目标，提高国土空间的“冗余”意识，建立国土空间的“冗余空间”（Redundancy Space）体系，并予以有效的管理。

一、预防决断：重大公共安全事件演变的时间序列

从本次NCP疫情的发展时间序列来看，可以大致描述出“初发期——可控期——爆发期”的时间线。在事件的初发期，事件信息不完整，公共事件发展演变方向尚不明确，在这个阶段，决策部门的积极作为既有“未雨绸缪、防患于未然”的可能，也存在“小题大做”之虞。客观来讲，这一阶段期望政府每次都能有效预测事态发展并做出完全正确的判断并不现实。如在这一阶段政府没有进行有效控制，事件则逐步发展到可控期，可控期的特点是事态虽然逐步恶化，但仍处于单系统线性发展的过程中，事态发展尚处于可控的规模，也还未引起城市中其他系统的全面响应。在这一阶段，随着信息量的增加，决策者应该基本能对事件的发展态势做出正确判断，必须立即采取行动，将事件的发展予以有效控制，这是对重大公共事件的后果进行有效控制的关键时期，可控期内政府是否有效作为，是衡量政府是否失职的重要标准。丧失了这一时机，事态往往呈立体式、指数型的爆发，单系统的事件演变为城市各个系统的相互牵制与普遍告急（卫生系统的内部问题演变为城市交通、供应、治安等多系统问题），次生灾害此起彼伏，此时事态的发展呈现难以控制的状态，常规性的措施已经无法奏效，非常规措施的采用以及借助外力成为必然，人民的生命和财产安全也将收到重大损失。

这一规律在本次NCP疫情的发展过程中尤为明显。12月份可以认为是疫情的初发期，1月15日之前，是疫情的可控期。之后，则进入疫情全面发展的爆发期。尽管疫情尚未结束，当前公认此次灾情肆虐的重要原因在于地方政府在应对灾情时错失了1月上旬这一段可以控制疫情进一步发展的关键时期，造成疫情呈爆发式增长，城市物资供应、卫生防护系统濒于崩溃，并导致疫情全面扩散到湖北省内其他地区以及其他省份，造成了不可估量的损失。该规律不仅仅适用于传染病疫情，对于自然灾害也同样适用。以美国卡特丽娜飓风灾害为例，美国较早的预测了飓风的等级和可能危害，并作出了受灾地区全面疏散的指令（初发期的判断准确），在灾前疏散过程中（可控期），也做了卓有成效的应对，但依然存在运输系统超载，各个系统协同不力，物资供应不足等问题，遗留的问题则诱发了没有及时疏散的人群的严重损失，救灾行迟缓、食品、药物供应严重不足，大量受灾人群死亡，并诱发了多起抢劫、强奸等导致社会混乱的犯罪事件，进一步扩大了灾害损失[1]。所以，在重大公共安全事件的危机管理中，在初发期“防患于未然”是最为理想的结果，但可控期的应对，则是地方政府必须做好的答卷。

二、控隔断护：对“流”的有效管理是“可控期”的行动关键

可控期管理的关键是对“流”的有效管理。城市的运行，可以看作一系列的“流”的运行过程，包括人流、物流、信息流的运行与交互过程，城市与乡村地区的差异本质，即为“流”的动能与密度差异。在城市常规运行状态，“流”都呈现出一定的规律，比如日常人们上下班的通勤交通基本稳定，城市车流密度在工作日和休息日，上下班高峰期都呈现一定的规律。城市的生活物资供应与消耗呈现稳定的量与空间关系。但重大公共安全事件一旦发生，必然会打乱城市中规律运行的 “流”。社会冲突事件会造成人流在某个地方的高度集聚，自然灾害会导致人流的大规模移动。同样，重大公共安全事件中物流与信息流也会发生急剧变化，规律的“稳流”成为不可预知的“乱流”。“流”的变化程度，与事件发生的时间阶段也密切相关，越是到后期，“流”的紊乱程度越高，越偏离日常运行轨迹，越不可控。所以，力图在初发期和可控期内，对人流、物流、信息流进行有效管理，是防止重大公共安全事件进入不可控的爆发期的关键。

对“流”的管理，可以分为疏导、阻断、稳静三种方式。疏导即引导人们有序撤离灾区，引导救援物资有效进入灾区。阻断则正好相反，本次NCP疫情中，“封城”、“隔离”都是对人流实施的强力阻断手段。稳静，则是对局部的敏感人流实施收治，集中解决困难，消化冲突矛盾，避免局部失控造成整体的全面失控。

三、有备无患：运用城市“冗余空间”对可控期“流”进行有效管理

本次NCP疫情的防控过程中，呈现出最为突出的问题是应对疫情的空间和物资的严重匮乏和思想上的完全缺乏准备。在定点收治医院的床位完全不能满足要求的情况下，才考虑到建设“火神山”、“雷神山”两院，选址仓促上马也造成了大量争议，只是大灾当前，“两山医院”对环境和周边居民的潜在损害暂时被搁置一边。在居家隔离政策被证明进一步诱发了大规模传染之后，才考虑紧急征用体育馆、会展中心和学校，开展轻症患者和疑似患者的收治工作，每一步行动都滞后于事态的发展。至于医用防护物资的匮乏和准备不足，更加让人触目惊心，造成在疫情早期，大量医护工作者无防护状态“赤膊上阵”，大面积感染，严重的削弱了救治力量。

本文认为，NCP疫情在武汉的爆发，体现了当前城市管理者缺乏“冗余”思维，城市运行中的资源（以资本和空间为核心）投入，呈现单一目标导向的（GDP）的满格资源投入状态，缺乏风险意识，也没有为风险留下“冗余”。在大型城市公共安全事件发生以后，城市“流”运行方式发生重大改变的情况下，没有“冗余”空间来梳理和调整这些不可控的“流”，使得各种“流”处于乱突状态，相互助长紊乱程度，最终使地方政府瘫痪失能，只能依赖全国范围调集大量资源予以救助。做个“事后诸葛亮”加以猜想，如果地方政府在可控期内，能够及时的将重症患者收治在备用的传染病医院，并有足够空间收治和集中隔离轻症患者，在有相应的医疗物资储备的情况下，本次NCP疫情可能能够控制在相对小的范围。

所以，在当前大型公共安全事件的发生频度越来愈高的背景下，由于其不可预测性，一旦发生，没有做好准备的城市将遭受沉重打击，可能数年之内难以恢复元气。“冗余空间”，应当形成城市发展中思想共识、措施系统、管理完善的体系化的建设内容。

1、救命工程一一什么是“冗余空间”（Redundancy Space）

所谓“冗余空间”，字面上的意思是“多余的空间”，本文是指城市在紧急状态下，短期内可以迅速启用，用于人员疏散、避难、隔离、物资储备以及政府指挥等作用的空间。从原理上，“冗余空间”是为了在重大公共安全事件的初发期和可控期内，给出的城市运行的空间余量，运用这个余量，可以对城市中发生剧烈变化的“流”进行有序的管理，以最大程度的减缓事态进一步向爆发期演变。在日常情况下，“冗余空间”可能处于一定程度的闲置状态，但就像常备于武器库中的武器，即便到一直闲置到报废不使用的那一天，也不能因为其闲置，而否定了其对于保障国民安全的重要作用。

2、公共空间一一城市“冗余空间”的有效配置

基于对“流”的控制和管理，“冗余空间”应该在城市中呈网络型设置，网络中包括若干个不同等级的“冗余节点”和保障各个“冗余节点”相互连通的“冗余通道”。“冗余节点”的核心作用是物资储备和人流的避难与管制。“冗余节点”的设置必须满足以下几个要求，一是安全，根据各地面对的主要灾害类型，从防范洪水、地震、台风等防灾要求出发，使得冗余节点处于最为安全的空间，如从防范洪水的角度，“冗余节点”应该位于高程较高的地区。二是保障短时期内的物资供应。“冗余节点”内必须储存一定量的短期的生活物资，而且其位置应该处于外界比较容易补给的地区，便于在受困的情况下保障物资供应。三是能够有效的与周边环境隔离，便于管理。从本次NCP疫情来看，大型传染病防治的集中隔离区，应当是各地必备的 “冗余节点”，所以“冗余节点”还必须避免对外界产生严重的不良影响，从选址来看，必须与密集人口地区保持一定距离，并避免污水和废弃物对周边环境的污染。四是能够实现快速的疏散。在公共事件事态发生剧烈变化的时候，“冗余节点”内的受灾人群，能够有效的进行转移。五是“冗余节点”必须具有很强的信息管理功能，其通讯、电子、网络等设施配备应该齐全，在灾难发生时，能够作为紧急的指挥中枢使用。在卡特丽娜飓风期间，政府启用了能容纳两万多人的“苍穹”体育馆，作为受灾人员的临时避难场所，并实施集中救援，事实证明，在体育馆中避难的人群，比在家避难者的死亡率低得多。

基于上述分析，城市中的大型体育设施、会展空间等设施，是作为“冗余节点”的较好选择，因为这些设施在建设过程中，本来就有较高的安全性与快速疏散的考虑，今后上述设施的规划建设，应该把他们在防灾救灾的过程中所能发挥的作用作为一个重要的评判事项。从本次NCP疫情来看，大城市必须预留大型的传染病医院场所，预留不意味着马上开展建设，但对相应的空间场所予以充分的考虑和预留是极为必要的。另一个应该受到重视的空间类型是城市的大型物资仓库，将物资仓库作“冗余节点”建设能够发挥其物资储备与避难的双重作用，每个城市应该具有一定的物资储备能力，饮用水、食品等最为重要的民生物资不能完全依赖外运，必须保障一定时期内自给自足的能力，应该高度重视城市物资仓库的建设，保障其安全性，并预留一部分空间，作为公共事件发生时的人员避难与隔离场所使用。此外，城市中的大型绿地、广场等公共空间，必然是城市中极为重要的“冗余空间”，对避灾避难，发挥着重要的作用。

保障“冗余节点”相互连通以及与外界连通的“冗余通道”也极为重要。“冗余通道”首先是受灾害影响可能性小的通道，如城市高架道路不宜作为“冗余通道”。其次，城市内部“冗余通道”应该呈网络状，使得“冗余节点”之间能够相互支援。与外界联系的“冗余通道”不能是单通道和单方式，否则一旦通道被毁，受灾地区则成为难以施救的“孤岛”。

“冗余空间”并非需要达到容纳城市中所有居民的规模。本文认为，“冗余空间”的容量关键是要能够应对公共事件的可控期的“流”的管理，其中以物流、人流为主。当然，在这一阶段需要对多大容量的“流”进行有效管理，基于不同类型的事件，以及事件本身的量级区别，很难一概而论。按照既有已经发生的重大事件经验推断，我国目前比较频发的灾害为台风、洪水和地震，每个城市可以根据历年受灾人口、转移人口等数据，对“冗余空间”的量进行推断与布置。从本次NCP疫情来看，“冗余空间”至少需要承载城市人口1%的规模，才能有效的防止事态的进一步扩散。

3、平战结合一一“冗余空间”的日常管理与利用

既然是“冗余”空间，意味着这些空间日常是不发挥作用的。一方面，政府要具有“冗余意识”，“冗余空间”就像给城市为人民的生命安全购买的保险，大概率是不发挥作用的，但绝不可以荒废，“冗余空间”首先需要有预先的空间设想与空间保障，不能因为经济发展的需要，对空间进行侵占，造成灾害发生之时，“一地难求”。城市需要有日常良好维护的“冗余空间”，其维护经费应当纳入政府财政中，保证其在公共事件中能发挥作用。另一方面，可以寻求多种形式对“冗余”空间进行利用与管理，尽量保障“冗余”空间的“平战结合”，将“冗余”空间进行利用，但这种利用，其原则是可以在极短的时间内快速恢复为救灾状态，否则，即是对“冗余”空间的一种变相侵占。

因此，在各类各层次城市规划须增加城市重大公共安全“冗余空间”专项编制内容，加快研制城市“冗余空间”配置标和政策，同时建立完善的城市“冗余空间”规划建设和管理科学体系，纳入城市常态运管，远近结合，立体化平战结合，这是预防城市重大公共安全事件生时有备无患空间应对基础和前提。

注释：

[1]王晓东 等。卡特丽娜飓风的影响及启示。 水利发展研究，2005（12）