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重新审视中国城市交通规划发展路径:溯源、演进与展望

2020-03-20 09:29 来源:中国城市规划网 作者:魏 贺

作者:

北京市城市规划设计研究院

关键词

城市交通规划;城市规划;空间规划;城镇交通;溯源演进

中国城市交通规划学科(专业)创建于1979年,发展至今恰逢40载。城市交通规划在推动国民经济持续快速发展、保障城市各项功能正常运转和服务人民幸福生活、安居乐业中发挥了极其重要、不可替代的作用,愈发受到管理决策者和市民大众的广泛深切关注。

40年岁月峥嵘,伴随改革开放,城市交通规划为每一个能印证国家崛起的历史性时刻都付出了卓越贡献,见证了主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的历史性转化全过程。40年时光荏苒,借势学科发展,城市交通规划努力完善知识结构、丰富架构体系,实现了交通研究从无到有,领域范畴从工业保障导向的道路交通规划扩展到可持续发展导向的城市综合交通规划体系,专业技术从传统平面制图与经验定额匡算转变为数字孪生人工智能与大数据量化研判。

当前阶段,城市交通规划正面临着“一带一路”国际化、经济圈带发展城镇化和高品质生活诉求的重大机遇,也亟需应对由城镇化家庭需求、汽车产业政策、自动驾驶技术、资本短期逐利行为所引发的新一轮机动化浪潮严峻挑战。针对这些机遇与挑战,本文回顾城市交通规划的起源,梳理城市交通规划与空间规划间的演进关系,总结中国城市交通规划40年发展历程中的重要认知,以期对中国城市交通规划的未来发展产生有益启示。

1 城市交通规划起源

中国城市交通规划的官方起源[01]可追溯至1979年3月由郑祖武、周干峙与金经昌等学科先驱所组织成立的中国建筑学会城市规划学术委员会大城市交通规划学组。而非官方起源则当属美籍华人张秋先生,其在1979年首先将以“四阶段模型法”为代表的北美式交通规划理论与方法引入国内,对中国交通工程学科的诞生启动重要的推动作用。

但严格而言,交通工程学科并不能等同于交通规划学科,四阶段模型法起源于1956-1962年美国芝加哥地区交通规划研究CATS(Chicago Area Transportation Study),是技术工具型交通规划。而真正具有交通政策决策效果和公共政策导向作用的空间政策型交通规划,则是1963年由英国交通部发布的《城镇交通:关于城市地区长期交通问题的研究》[02]。

1.1    《城镇交通》的价值

《城镇交通》开创性地探索了城市地区道路与交通的长期发展及其对环境的影响,探讨如何与机动车这一“至爱怪兽”和谐共存。其以环境分区与道路网的关系及街道环境承载力为切入点,以布坎南环境哲学观为理论基础,通过解析4个不同尺度的本土案例以及欧美实践经验教训,就空间结构、城市形态、历史文化保护、综合再开发、停车政策、干路网规模和投资保障等方面创造性地提出25条建议。

《城镇交通》作为唯一入选20世纪英国规划师重要参考文献排名的交通研究[03],位列第4位,与第5位的《美国大城市的死与生》形成鲜明对照。后者代表公众从社会视角对城市规划及重建理论展开深刻反思与严肃抨击,前者代表政府从社会-技术视角探索有别于美国城市交通规划模式的英国路径。伦敦大学学院Michael Batty教授认为,报告的发布标志英国规划由技术工具型规划向社会科学型规划的转变[04]。

《城镇交通》有力地推动了土地利用规划与交通规划的一体化融合进程,将交通研究提升到学术、政策与政治三重属性的全新高度,是交通学科思想发展的重要里程碑,标志着现代交通研究的诞生[05]。经典著作《英国城乡规划》[06]认为,“在英国,任何关于交通规划(交通政策)的讨论都始于此报告”。

1.2    布坎南环境哲学观

《城镇交通》的重大贡献在于,探讨需要何种城市形态、交通模式以及如何实现,描述一种环境哲学观或者原则,并试图将其核心“将就原则”(Rough and Ready Law)应用于现实。

“将就原则”由机动车可达性、人居环境标准与物理改造投资成本三个指标组成。可达性指标代表机动车使用程度的承载水平,包含车辆安全、流线布置、停放分布和布局形式四方面权重;人居环境标准指标度量交通负外部性影响的承载水平,包含安全性、舒适性、便捷性和外观性四方面权重;两者相互作用形成环境承载力,与考虑道路容量、停车容量的物理设施基本承载力共同构成街道环境承载力。

任何地区都要有一个满足一定环境标准的交通承载力上限。环境标准决定可达性,可达性根据物理改造资金相应调整。地区所承载的交通量及特征需和优质的环境品质相一致,当出现反环境效应或面对历史文化保护、公共健康提升和基本住房保障等重大民生决策时,对三者的取舍应由社会民主决定。

1.3   《城镇交通》的内涵

尽管《城镇交通》中的诸多观点难免有着时代与地域的局限性,但其作为具有交通政策决策效果和公共政策导向作用的空间政策型交通规划,其哲学观、思辨逻辑与启示警示仍值得当下中国城市交通规划在新一轮机动化浪潮即将扑来之际系统性学习、批判性继承、创造性超越,期待下一个阶段出现中国城市交通规划的时代之子“布坎南”。

《城镇交通》的精妙在于其广阔的政策-社会-技术融合视野。谈及交通工程,交通规划的共识是关键;谈及应用技术,社会公众的支持是前提;谈及改善策略,上位政策的呼应是基础;谈及措施实施,体制机制的缺陷是瓶颈;谈及重大决策,政治政体的规则是桎梏。

无论交通规划与政策发展的路线如何曲折与不确定,都有着唯一的确定,即对美好愿景的执着追求,交通本身仅是实现这一愿景的手段与方式,有悖初衷者定被历史前进的车轮所淘汰。正如结语所言,“以朝气活力、宜居宜业之方式重建城市环境,定是最为重要之事,借此英国将成为全世界最激动人心的国家,其幸福安宁与繁荣富强不可估量!”

2 与空间规划体系交互演进

《城镇交通》作为空间政策型交通规划的起源,在整个英国空间规划体系近120年进程中起到了至关重要的作用,以其为转折点作用于《城乡规划法1968》,前后各影响20年。

在《城镇交通》出现之前,英国的法定发展规划是基于《城乡规划法1947》的一级形态规划体系(Form-based),尚未考虑交通发展的巨大影响。《城镇交通》认为大型城市法定发展规划应增设交通规划作为强制内容,这一建议被《城乡规划法1968》所采纳[07]。

同时,《城镇交通》认为交通规划(Transportation Plan)对应着长期发展问题,解决现状问题与近期冲突还需要实施规划(Implementation Plan)。这一建议极大地启发了于1964年成立的住房和地方政府部麾下的规划咨询组PAG(Planning Advisory Group)。规划咨询组将土地利用-交通整合规划与布坎南环境哲学观相结合形成结构规划SP(Structural Plan),将实施规划与地方发展规划相结合形成地方详细规划LP(Local Plan)[07]。

因此,英国科学院院士Peter Hall爵士高度评价布坎南对英国规划理论与实践做出的巨大贡献,称赞其当之无愧为英国最著名的规划师,认为其影响力远超制定《大伦敦规划1944》的Patrick Abercrombie教授[08]。

2.1    空间规划体系的演进过程

《城乡规划法1968》之后的英国空间规划体系发展共经历了四个阶段,见图1。

第一阶段,1968-1985年的二级结构规划体系。由结构规划和地方详细规划共同构成二级结构规划体系,既有宏观引导又有土地利用控制,标志着英国规划体系由传统蓝图型规划向政策导向型、协商选择型规划的转变,是空间规划体系的雏形。

第二阶段,1985-2004年的双轨制规划体系。受市场化挑战及“撒切尔主义”影响,《地方政府法案》(Local Government Act)于1985年颁布,要求撤销都市郡级政府,规划权限下放。《规划政策指引PPG》(Planning Policy Guidance Notes)于1988年颁布,标志着国家层面空间规划的开端,要求大都市区政府和伦敦自治区政府编制集结构规划SP与地方规划LP为一体的单元发展规划UDP(Unitary Development Plan)。

第三阶段,2004-2011年的三级空间规划体系。《规划与强制购买法案》(Planning and Compulsory Purchase Act) 于2004年颁布,要求废除结构规划与单一发展规划,注重开放性和弹性发展,确定区域规划法定化,以规划政策文件PPS(Planning Policy Statement)取代规划政策指引PPG,以区域空间战略RSS(Regional Spatial Strategy)取代区域规划指引,将地方规划LP升级为地方发展框架LDF(Local Development Framework),空间规划思想首次进入国家立法层面。

第四阶段,2011至今的二级空间规划体系。《地方主义法案》(Localism Act)于2011年颁布,推行“地方主义”分权改革推动经济复兴,简化原有繁琐复杂的规划政策文件,以强原则性、弱干预性的规划政策框架作为国家层面纲领性文件,推出国家规划政策框架(The National Planning Policy Framework)代替规划政策文件,伦敦都市区以外废除区域空间战略,建立地方合作责任制(Duty to Cooperate)与地方企业团体(Local Enterprise Partnership),要求地方发展框架LDF编制邻里发展规划(Neighborhood Development Plan),空间规划体系进入全新一轮调整期。

图1 英国空间规划体系1900-2020年演进过程示意图

根据文献[09-16]整理而成

2.2   城市交通规划的交互过程

《城乡规划法1968》之后的城市交通规划一直处于空间规划体系变革的前沿,甚至是变革的导火索,其与空间规划的交互影响滚动过程不再局限于土地利用与交通规划整合的初级阶段,而是逐渐提升到了交通发展战略与空间发展战略的全新高度。交通规划也不再局限于仅是城乡规划的一个专业分支,而是塑造空间活动的基底、区域发展的催化剂、民生诉求的扩音器、政党迭替的政治工具。

以大伦敦交通事务为例。1979年保守党执政,撒切尔主义意识形态回归。交通领域试点去规制、商业化、私有化。1983年发布《Streamlining the Cities》提出解散大伦敦议会建议。1985年《地方政府法案》获批确定1986年解散大伦敦议会,《运输法案1985》要求伦敦以外城市地面公交去规制。1991年发布《Transport: New Realism》研究,认为如果供给无法匹配需求,就让需求匹配供给。1993年伦敦地面公交完成私有化改革。1998年环境交通与区域部发布《A New Deal for Transport》,将对客运、机动车、商务和所有市民关注的问题,如拥堵、安全和更好的环境实施激进的改善。1998年工党发布执政白皮书组建伦敦新政府,成立伦敦交通局继承伦敦事务国家办公室权力,计划出台具有法律约束力的交通战略。读者可参考文献[17]了解1999年后2001/2010/2018三版《大伦敦市长交通战略》详细解读。

3 中国城市交通规划40年回顾与未来展望

回顾中国城市交通规划40年发展历程的重要认识,可根据重要事件与学术观点阐述年代划分为4个时期:1979-1990年的探索期、1990-2000年的成长期、2000-2010年的成熟期和2010年以来的转型期,见表1。读者可参考马林(2019)[18]深入了解各时期详细情况。

展望中国城市交通规划未来10-20年发展方向,亟待解决五个重大问题。一是法定地位亟待完善顶层制度设计,二是学科属性亟需重新认识,三是空间规划要求亟需对应战略规划语境,四是规划技术体系亟需完善四层架构,五是应对未来技术变革亟需智慧精明治理。

3.1    法定地位亟待完善顶层制度设计

中国城市交通规划的法定地位亟待完善顶层制度设计,只有有法可依,才能确保综合交通规划编制成果具有政策性和实施性,形成一个良性的“编制→实施→监测→评估→调整”的公共政策滚动迭代过程,最终实现由交通工程技术语境到公共政策决策语境的范式转变。当前阶段立法进度滞后的核心原因在于体制内外从业者未能达成发展共识,技术认识仍停留在土地利用配合层面,专业认识仍是工程思维重于政策思维,对空间规划体系中交通将发挥的引领牵头作用未知未觉。

表1 中国城市交通规划40年发展历程代表性学术观点汇总表

根据文献[19-27]整理而成

1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》中,城市交通规划只作为城市总体规划的内容之一,第19条描述为“城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模,城市主要建设标准和定额指标,城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署,城市综合交通体系和河湖、绿地系统,各项专业规划,近期建设规划”。而到了2015年4月24日施行的《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)中,城市交通规划的法定描述仍与1990版相似,第17条描述为“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等”。25年间,城市交通规划早由成长期发展到转型期,上位法律仍保持着最初探索期的认识,其间问题值得反思与深思。

3.2    学科属性亟需重新认识

2010年以来的转型期内,城市交通规划与城市规划的学科界限似乎愈发清晰,传统因建筑和城市建设需要交通规划的被动从属模式已开始转变为人为了实现目的而移动的营城逐梦主动驱动模式。曾经不可测度、不可想象的和低可达性的个人行为与家庭群体选择再选择因为数据,信息和计算技术的变革变得极有可能可实时度量、可想像、可调控、高物理虚拟可达。以欧盟可持续移动性规划为代表的编制理念变革和人工智能技术革命对城市交通规划势必产生巨大颠覆性的影响,不再遵循过去建筑,地块的物理约束,重新确定人本价值,空间环境承载的更高级约束。

“城市交通规划即是城乡规划学科的重要组成部分,又是交通工程学科的重要分支,融合了传统城乡规划学中的道路交通规划与交通工程学的系统方法”这一传统认识[1]需要重新认识。下一个阶段的城市交通规划极有可能一部分向左转型为可持续移动性规划建立新秩序新语境;另一部分向右加入人工智能技术革命拥抱互联网资本市场;中间保留在城市规划领域的亦要和其一同转变,在理性认知上跳跃式的实现由工具理性到价值理性、交往理性的转变(实际上这一转变已经发生,是一个快速渐进的过程),在学科属性上从工具属性定位回公共政策属性。

3.3    空间规划要求亟需对应战略规划语境

《城镇交通》的价值

当前阶段,自然资源语境下的空间规划体系在本质上是在总体规划层面强调“落实—回应—深化”,控制性规划层面强调“支撑—约束”,规划实施层面强调“指导—监督—评估”的空间战略。城市交通规划需要一个与空间规划同层次体系架构和规划方法的,强调“改革—引领—示范”的交通战略规划。

这个交通战略规划并非将综合交通体系规划的某些宏观研判复制进空间规划体系,而是要形成一个高于并重于、而不是隶属于综合交通体系规划的顶层制度性战略。顶层制度性战略要制定关于空间关系、演化趋势、布局形态、政策导向、竞合统筹、产业互动、移动选择、多模式出行和不确定性等内容的规则、制度与政策,而综合交通体系规划应是其下一个层次的规划内涵深化与丰富。

3.4    规划技术体系亟需完善四层架构

下一个阶段的城市交通规划必是由四种含义的交通共同构建。

底层架构Traffic,是面向基础设施预留及空间资源配置的传统规划。关注交通工具与交通设施的供需相互匹配和交通流高效安全的运行,对应服务于土地开发的控制性详细规划。

中下层架构Transport,是面向交通资源配置及道路空间预留/分配/再分配的传统组织规划。关注结合供需时空特征对载运工具及承载设施进行运行组织,对应服务于社会效率的运输运营规划。

中上层架构Travel,是面向社会资本交通规划和交通资源社会化再配置的互联网思维服务。关注人的移动需求、移动时间和规模效益,对应服务于社会效率、企业利益和补足政府短板的新型交通服务规划。

顶层架构是Mobility,是面向不同群体空间活动需求,追求公平性、包容性和多元融合发展的新型可持续移动性规划。关注人的移动需求及获取公共服务、参与社会交往的自由程度和自然资源与生活环境的可持续性,对应服务于人居、福祉和可持续发展的生活本位式交通规划。

3.5    应对未来技术变革亟需智慧精明治理

未来城市问题以及交通问题的综合解决方案必然要依赖智慧化、精准化、合作化、一体化的精明治理手段,整个治理过程应避免“后知后觉”弥补制度、政策、市场、资本的设计缺陷,应“先知先觉”深刻洞察到智慧交通体系的社会技术变迁性与可持续发展主导性。

以交通领域为例。以出行即服务、智慧基础设施、新能源载运工具和自动驾驶汽车为代表的创新技术,不应将远期有效方案包装成近期可行方案,不应将资本垄断行为过度外溢到公共空间,不应技术作恶导致数据信息、责任义务不对称,不应将资本逐利伎俩迭代为有失道德、公平与包容的商业模式。政府、企业、社会均应遵从智慧交通体系的社会技术变迁性[28],探索“牛顿定律”技术系统与“默顿定律”社会系统间的动态演化机理,理解“命题改变行为,意念干涉现实,进而成真”的发展主观能动性[29];亦应坚持其可持续发展主导性[30],探索智慧性与可持续性的二分性风险与互补机制,理解“缺乏规制框架,智慧交通将于可持续、易达与社会平等的理想预期背道而驰”的政策干预必要性[31]。

图2 下一阶段城市交通规划功能架构示意图

任由创新技术在任意场景、任意空间中无节制应用的“技术主导”模式将损害社会利益,导致社会技术系统快速倒退式发展。缺乏对创新技术的管控与引导,放纵默许其推广式应用的“技术辅助”模式将引发社会技术系统振荡波动式发展。智慧交通体系的精明治理需要形成“政策规制引导技术”模式,社会需求上审慎包容、技术价值上步进试验、合作治理上规制边界、政策引导上传递监督,塑造出一种螺旋前进的、健康的、有序的、可持续的螺线式发展格局。

参考文献

[1]中国城市规划学会 编著。 中国城乡规划学学科史 [M]. 中国科学技术出版社, 北京, 2018.

[2] Buchanan C. D. Traffic in Towns: A Study of the Long Term Problems of Traffic in Urban Area (Buchanan Report) [R]. HMSO, London, 1963.

[3]Martin L. R. G The Important Published Literature of British Planners [J]. Town Planning Review, 1989, 60(4): 441-457.

[4]Batty M Models, Methods and Rationality in Urban and Regional Planning: Developments since 1960 [J]. Area, 1976, 8(2): 93-97.

[5]Dudley G., Preston J Historical Narrative and the Evolution of Academic Transport Studies in the UK [J]. Transport Reviews, 2013, 33(2): 131-147.

[6]Cullingworth B., Nadin V Town and Country Planning in the UK (14th edition) [M].

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