中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网>资讯>深度报道> 正文

城市社区公共卫生服务应急能力建设刍议

2021-03-15 16:54 来源:中国城市规划 作者:曾晨 杨婧 邓祥征

1.背景

社区是构成城市人居环境的“细胞”单元,是控制突发性传染病传播的基本实践单元,是感知灾害或风险的敏感单元,将生态文明的理念融入社区治理以及居民行为模式中,是强化基层社区生态管理和提高其突发公共卫生事件的应急管控能力的重要手段,是实现健康、包容、具有韧性特征的城市可持续发展的基本保证。

国内外学者通过大量的理论和实证研究,对城市社区的公共卫生服务应急能力、管理模式以及生态环境方面展开了深入探讨。在城市社区的公共卫生应急能力建设方面,社区层面的疾病预防与控制能力是发展韧性社区和健康城市的基本保证。国外对社区应对突发传染病的措施方面的研究较早,Halloran等曾提出传染病防治潜力(epidemic prevention potential (EPP))的概念,评估了社区通过接种疫苗、抗病毒剂和隔离检疫等措施在提高社区EPP的效用,之后学者们通过实证分析探索传染病在社区尺度传播的路径、机理、空间特征和防控措施。近年来,我国随着非典型性肺炎(SARS)、禽流感、2019新型冠状病毒肺炎疫情等传染病种类及发病趋势持续上升,社区蔓延趋势日益明显,社区卫生服务和应急防控能力建设成为了我国突发传染病预防控制体制建设和能力提升的重要组成部分。在城市社区的管理和治理模式方面,社区治理的主体结构、社区公共服务供给、社区治理的政策网络等研究均体现了以人为本,从行政型社区向合作型社区转变,强调政府、企业、社区组织和社区居民共同参与的理念。在快速城镇化的背景下,提高公众参与社区管理和治理的积极性需要培养“内在公共性”的社区文化精神。在应对突发传染病疾病的过程中,强化社区居民的防控意识和监督职能,鼓励利用社区民间力量解决疫情防控中的公共问题,是实现政府治理重心下移,提高基层社区管理能力现代化的重要体现。最后社区的生态景观是实现社区的生态管理的重要内容,由建筑物、构筑物和各类基础设施构成的城市社区景观,保障了社区的宜居宜业和生态活力。社区为人类生活提供了自然和人工环境,社区的建筑空间特征与基础设施的服务功能密切相关,居民亦通过城市社区空间的优化来改善社区福祉。健全的基础设施能够提高社区的综合服务功能,在减灾避险、缓解城市热岛效应、保护生物多样性等方面发挥重要作用,城市灰色基础设施与自然格局和生态过程的适应关系也是当代城市与自然协同设计的崭新课题。

目前有关城市社区应对突发传染病的应急管理方面更多是从公共卫生防疫的角度展开实证研究,而社区生态管理研究较多地关注社区的组织模式,生态技术的运用以及生产阶段的效率提升,总体来说融入参与式调研方法,从居民感知的角度来实现城市社区生态管理的评价和提升社区应对突发传染病的能力建设方面的研究较为缺乏。

2.调研与分析

2.1 调研设计

本研究对10个城市64个社区进行了实地调查,即北京和唐山的11个社区、上海和扬州的12个社区、广州和东莞的12个社区、武汉,合肥和长沙的17个社区、成都的12个社区,共计获得有效问卷666份,半结构访谈64份(图1)。社区样本的选取主要基于以下原则:首先,所选城市实施了有关生态规划与管理的相关内容。比如首都北京、建设“两型”社会的领导区武汉长沙、美丽中国的先锋地区成都等。其次,在城市中选取具有特色发展模式的特色社区。例如,唐山曹妃甸工业区是工业发展与生态保护相结合的新型城市社区,扬州的传统社区经历了城市更新项目,上海社区是“垃圾分类”项目的试点区等。最后,每个社区收回的有效问卷数量大致相同,确保各社区的生态管理特征均可掌握,并为下一步的深入分析与探究做好基础。

图1 调研社区分布图

2.2 评价指标体系的建立

本研究通过社区公共卫生与健康、生态行为、建筑景观和管理服务四个方面来进行城市社区生态管理和公共卫生服务能力建设的评价(表1)。新冠肺炎疫情暴露出我国医疗卫生服务体系在防范和化解公共风险方面能力不足、基层社区应对公共卫生防疫及重大传染性疾病防控体系不健全。社区医疗配置水平、社区的生态环境等可以反应社区的生态水平及公共卫生服务能力,因此公共卫生与健康作为社区生态管理和公共卫生服务能力建设的重要组成部分是具有理论和实践意义的。生态社区建设是实现生态文明的重要微观基础,居民对社区建设的生态意识与行为是提高城市社区生态管理和公共卫生服务建设的重要保证;而良好的建筑景观设计与管理服务有利于城市社区的生态管理,保障居民的身体健康和安全,以建立高质量、生态化、卫生、安全、健康的城市社区。因此在问卷调查和文献分析的基础上,本研究以公共卫生与健康、环境禀赋、建筑景观和管理服务作为准则层建立了如表1的评价指标体系。

表1 城市社区生态管理指标体系

2.3 融合疫情变化的TOPSIS评价方法

社区公共卫生水平是应对突发传染病的重要保证,新冠肺炎疫情的传播范围和传播速度则是各城市社区公共卫生水平的重要指标。自2020年1月23日武汉市实施封城措施以来,武汉市以及其它各省市相继出台了封控和管控措施,社区防疫成为了阻断新型冠状病毒传播的主要途径。城市社区防疫模式是主要通过出入管控措施在空间上阻断传播途径,以控制人流的方式强制性地降低城市间、社区间的空间互动。传统的多指标评价方法较难体现“管控”政策和措施对社区公共卫生防疫水平的影响,也难以体现各城市社区在应对突发传染病过程中的政策执行能力和综合防疫水平,因此本研究中引入新冠疫情风险系数描述城市社区应对突发传染病的公共卫生防疫水平。由于新冠疫情爆发和发展过程具有明显的空间异质性,为了进一步消除疫情本身的地域差异,新冠疫情风险系数采用各城市(区)新冠肺炎确诊病例的平均增长率作为量化指标,较为客观地反映了各城市(区)应对本次新冠疫情的综合防疫水平。本研究采用融合疫情变化的逼近理想解排序法TOPSIS评价方法对各个社区的生态管理和疫情防控能力进行综合评价,利用疫情平均增长率客观反映新冠疫情防疫水平。

2.4 城市社区的生态管理指标分析

图2呈现了不同类型社区生态管理评价指标层各指标评价结果和指标权重情况以及准则层各指标的评价结果。从指标层评价结果来看,环保意识(0.7395)、光环境(0.7297)和环保志愿(0.7087)都有较高评价结果,而医疗卫生(0.4876)、垃圾分类(0.4489)评价结果较低。在生态文明建设过程中社区居民已日益认识到生态环境保护的重要性,并将其转化为实际行动,积极参与到环保志愿活动中。值得关注的是社区医疗卫生满意度,其结果反映出社区医疗资源配置普遍处于中下水平,新型社区得分低于传统社区,这是由于传统社区的居民认可的社区卫生服务一般来自于社区医疗卫生服务站,是按照国家医改规划而设立的非营利性基层医疗卫生服务机构,新型社区中部分小区自主设立的医疗卫生服务中心在规模、规范性和专业性上与社区医疗卫生服务站存在一定差距。另外,不论是生态行为、建筑景观还是管理服务,均为新型社区高于传统社区,但在公共卫生与健康层中,传统社区的表现优于新型社区。该结果反映出我国不同城市社区类型在城市社区的生态管理和公共卫生服务能力方面差异明显,新型社区在规划布局、公共基础设施配套、居委会和物业管理方面的工作认可度较高,但在公共卫生健康方面的配套物资、设备和设施还存在一定的不足。

图2 不同类型社区准则层评价结果以及熵权法后指标层各指标评价结果桑基图

表2进一步展示了各市/区的医院数量、城市和社区建设情况。从医疗资源配置来看,虽然武汉医疗资源和医疗水平在全国名列前茅,截至2018年末,其三甲医院数量位列全国第五,每千人口执业(助理)医师3.57人,高于全国平均水平2.59人;但不容忽视的是基层医疗机构与医院相比资源配置严重不足,社区卫生服务机构占医疗机构总数的3.51%, 其资产占总比只有2.90%, 卫生技术人员仅占5.24%,而只占医疗机构总量3.31%的医院, 却占据80.10%的医疗总资产和64.32%的卫生技术人员,这种非均衡配置使得基层综合卫生服务能力有所欠缺。此外,从社区结构来看,东莞表现出特殊性,其社区密度为0.0932个/km2,在研究区处于中等水平,而社区平均人口数为35410人/个,远远高于研究区其他城市,东莞是珠三角东岸中心城市,人口密度较高,人口流动性较大,应对突发性公共卫生危机的压力较大。

表2 研究区各市/区不同时段新冠肺炎累计确诊病例数、医疗资源配置、城市及社区结构状况

注:

北京1为北京市昌平区;上海1为上海市浦东新区;上海2为上海市闵行区;上海3为上海市崇明区。

上海1(浦东新区)、上海2(闵行区)、上海3(崇明区)的建成区面积占比均为上海市的对应指标平均值;北京1(昌平区)的建成区面积占比为北京市的对应指标平均值。

数据来源:各城市统计局“2017年、2018年、2019年城市国民经济和社会发展统计公报”、“2017年、2018年、2019年城市统计年鉴”;

表3展示了城市社区生态管理和公共卫生服务能力建设评价结果和分析。上海市崇明区、浦东新区和闵行区位列前三位,上海依托经济、科技发展优势,充分挖掘自身资源禀赋,着力打造智慧型、低碳型的新型社区,而对传统社区推进“微更新”项目,使得上海市在公共卫生与健康、建筑景观和管理服务三个准则层的评价结果均获最高值。而位于珠三角的广州、东莞由于外来务工人口众多、人口结构复杂、公共卫生资源配置与经济发展水平并不相匹配等因素,使得除建筑景观外的其他三个维度评价结果的最低值都位于珠三角地区的广州和东莞。另外,结果显示出城市新型社区的生态管理平均水平和突发性传染病疫情防控能力要强于传统社区,城市新型社区相较于传统社区而言,居民年龄结构更加年轻化,受教育程度相对较高,社区硬件等基础配套设施也更加先进完备,这都有利于城市社区生态化管理。同时,面对新冠肺炎疫情,新型社区相对于开放式的传统社区更便于严格的小区封闭式管控,而传统社区普遍老龄化,老年人信息接受能力及自我防护意识相对较弱,因此新型社区相较于传统社区疫情防控能力较强。

表3 TOPSIS法排序前五的城市社区

注:北京1为北京市昌平区;上海1为上海市浦东新区;上海2为上海市闵行区;上海3为上海市崇明区。

“六包干”:街区包干、村居包干、楼组包干、村组包干、楼宇包干、单位包干;“七到位”:党员引领到位、群众发动到位、出入严管到位、重点排摸到位、隔离观察到位、关心关爱到位、居民防护到位。

3.结语

本研究在全国开展新型社区和传统社区调研的基础上,从管理服务、生态行为、建筑景观、公共卫生与健康四个维度对社区的生态管理和疫情防控潜力进行了评价,提出城市生态适用性管理的方案及社区疫情防控能力建设的措施。具体措施建议包括有:

(1)从引导和约束居民生活和消费行为的角度加强城市基层社区的生态管理。建议采用一定的奖惩机制鼓励居民养成生态、卫生的行为习惯,调动社区居民的参与积极性主动维护社区的生态环境,宣传绿色低碳的消费模式,督促社区推进垃圾分类和绿化保洁。建议推进生活垃圾分类收运网络与再生资源回收网络“两网融合”,在社区尺度实现资源的循环利用,提高生态效率。

(2)强化社区的公共卫生服务能力建设,提升社区应对突发传染病的防疫能力。建议全覆盖地加强社区医疗服务基础配套设施的建设,同时由于我国的城市社区具有地域性、多元性特征,涉及到商品房住宅小区、养老社区、企业居民社区、涉农社区、拆迁棚户区等多种类型,建议在制定相关规划的时候,兼顾社区特点,因地制宜地推进社区防疫能力建设的工作。依据《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)、《中华人民共和国国家标准:社区服务指南》(GB/T 20647-2006)等文件,建议从设施、物资、设备、人员安排等方面加快提升社区应对突发性传染病的防疫能力。

(3)在城镇化生态转型的背景下,因势利导地鼓励社区的全周期管理和改造。在生态文明建设的战略需求和互联网技术的快速发展背景下,生态型社区改造的主流方向,智慧型社区是社区发展的技术支撑,建议城市社区在防疫工作中总结经验,有条件的社区逐步建立智慧“云”平台管理机制,从规划、设计、运行到维护阶段树立“全周期管理”意识,同时加强基层社区医疗物资垃圾处理的监督,因势利导地鼓励社区向生态化、清洁化、智能化、便捷化的趋势发展。

作者|

曾 晨:华中农业大学公共管理-土地管理学院教授,博士生导师

杨 婧:广州市城市规划勘测设计研究院,助理规划师

邓祥征:中国科学院地理科学与资源研究所研究员,博士生导师

参考文献:

[1]柴彦威,张文佳。时空间行为视角下的疫情防控——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划:1[2020-05-07].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200214.1746.034.html.

[2]李志刚,肖扬,陈宏胜。加强兼容极端条件的社区规划实践与理论探索——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划:1[2020-03-14]. http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200212.1135.008.html.

[3]张京祥。以共同缔造重启社区自组织功能——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划:1[2020-04-01].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200212.1135.012.html.

[4] Diaz-Sarachaga, J. M., & Jato-Espino, D. (2019)。 Do sustainable community rating systems address resilience?. Cities, 93, 62-71.

[5]Kraemer, M. U., Yang, C. H., Gutierrez, B., et al. (2020)。 The effect of human mobility and control measures on the COVID-19 epidemic in China. Science, 368(6490), 493-497.

[6]Tian, H., Liu, Y., Li, Y. …et al. (2020)。 An investigation of transmission control measures during the first 50 days of the COVID-19 epidemic in China. Science,368(6491), 638-642.

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

成都都市圈是个什么“圈”?