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【年会建言】打造智慧规划、创建城乡规划管理的新范式

——基于“新规划:规划改革和技术创新”论坛整理

2014-10-31 17:04 来源:中国城市规划网

编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕,围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人,对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼,总结出各自领域存在的主要问题,并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容,能引发大家对这些问题的关注,能激发大家对这些问题的进一步思辨,继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

自2012年底起,住房和城乡建设部以“智慧地推进新型城镇化发展”为目标,启动了国家智慧城市试点工作,先后遴选了两批共193个不同区域、不同经济发展阶段的市、区、镇开展试点工作。今年9月,住建部联合科技部再次启动了第三批国家智慧城市2014年试点申报工作。

智慧城市建设是一个复杂巨系统。住建部牵头的智慧城市建设包括关注民生要求,提升公共服务水平;打造公共平台,提高社会治理能力;加强规划建设,促进土地集约利用;注重发展质量,保护生态环境;推进产业升级,产城融合发展;创新机制体制,优化资源配置等内容。可以看出,智慧规划是智慧城市建设中不可或缺、举足轻重的重要组成部分。

那么,国内智慧规划的建设现状又是怎样的呢?

一、 智慧规划建设的现状

在智慧城市建设浪潮的带动下,各地的规划行业主管部门、规划研究机构、科研院所、企业,也纷纷启动并加入到智慧规划建设大军中,力争在智慧城市建设中先拔头筹。例如,南京市规划局在2013年基于马斯洛需求层次理论解析了从“数字规划”到“智慧规划”的城市规划发展历程,划分了标准化、动态化和智慧化三个典型发展阶段,提出并界定了“智慧规划”的概念、性质和特征,阐述了“智慧规划”的总体框架设计和主要建设内容。

但各地的信息技术应用水平参差不齐,数据和软、硬件等基础设施条件千差万别,管理模式、应用场景、用户需求以及对智慧规划内涵的理解也不尽相同,从而造成了当前整个智慧规划建设领域的千差万别。在2013年1月和8月住建部第一批、第二批智慧城市试点申报评审工作中,有的城市将其理解为建设规划管理信息系统,有的则认为智慧规划就是开展控详成果全覆盖,还有的认为规划成果建库并动态更新就是智慧规划。

二、 出现上述问题的原因

(一) 顶层设计的缺失

当前,各地开展的智慧规划建设是一种自下而上的探索,思路不清晰、框架不统一、应用不集成、步调不一致,缺乏一种自上而下的统一规划和框架指导。

首先,智慧规划作为智慧城市的一份子,智慧城市建设视角下,如何确定智慧规划的定位、作用以及关系,需要一个清晰完备的框架设计;其次,智慧规划自身也是一个涉及多部门、多专业、多用户、多系统的复杂体,其内部组成、相互关系、运作机制等也需要进行完整的框架设计;最后,智慧规划的目标、内容需进一步厘清,哪些是必备内容,哪些是扩展内容,哪些先建设,哪些后建设,建设过程中如何求同存异,最终又殊途同归,都需要顶层设计来指导。

(二) 管理制度体系的缺失

智慧规划除了体现在规划新技术应用的先进性,还着重体现在规划管理智慧的提升。依法行政要求规划管理更严肃严谨,改革创新要求规划工作更科学高效,简政放权要求规划服务更接地气,没有一套完备的、具有适应性的规划管理制度体系,如何规范规划工作、促进规划改革、提升规划智慧。

(三) 标准化体系的缺失

在统筹规划层面,智慧规划建设涉及到方方面面,制度如何确立、数据包含哪些、技术如何选择、实施步骤先后等,因为缺乏一个完整的制度体系、数据体系、技术体系、安全体系、应用服务体系的规范,从而导致了智慧规划建设的盲目和无序。无论是数据采集、建库、更新、应用,或是软件设计、研发、推广,或是资源的共建、共享、交换,还是系统的集成、调用、服务,都未能归纳形成智慧规划建设的标准化体系。

(四) 新技术应用手段的缺失

一方面,智慧规划建设,除了需要规划行业、规划部门、规划人员自身转变思路、创新方法以外,还依赖于云计算、物联网、移动互联、大数据等新兴技术手段或方法在城乡规划领域的应用;另一方面,部门利益壁垒、行业共享困难、安全保密要求等制度体制不健全因素,也严重制约了规划大数据的获取和应用,造成了严重的系统孤岛、数据分离、应用断裂等现象。

(五) 评估体系的缺失

智慧规划建设过程中出现的重复建设、推倒重来、投资黑洞等问题,造成了严重的人、财、物浪费。究其原因,还是因为在整个建设、运作的过程中,缺少全过程评估和监控,无法根据智慧规划建设和发展的不同阶段,形成能全面反映真实状况的监控指标,无法根据建设过程的差异定制权重,无法依据成效反馈,提出合适的整改措施或改进建议,从而做到智慧规划建设过程中,事前有预测、事中有监控、事后有评估,确保智慧规划建设和实施的成效。

三、 促进智慧规划健康发展的建议

(一) 明确目标、界清概念,树立开启智慧规划的新目标

自1990年代以来,伴随计算机、网络等技术的进步,城乡规划逐渐步入到数字规划时代。随着大数据时代的到来,智慧规划已经成为新的发展方向。这种范式的革新正是在全新的政策宏观背景、全新的规划管理需求和全新的技术革命背景下应势而生的产物。

在明确智慧规划发展目标的前提下,建议选择国内规划管理水平较高的城市,例如广州、武汉、北京、上海、杭州、南京等,以这些城市为试点,构建涵盖专家、领导、企业、市民在内的研究团队,专项研究智慧规划建设的相关内容。

(二) 制定原则、转换思维,建立融入智慧城市的新思路

随着智慧城市建设的不断推进,智慧城市所具备的感知、互联和智能特征,以及各行各业如雨后春笋般的智慧应用所提供的统一的标准规范、权威的行业和企业数据以及社交网络资源,逐渐促成了城市大数据链,为建立复杂城市模型、开展综合城市运算、破解城乡规划难题提供了有效途径。当然,城乡规划也需要积极投入到智慧城市建设之中,力争在智慧城市建设新格局下形成自身的独特实力和新竞争力,在智慧城市建设实践中发挥重要引领作用。

这里需要强调的是,智慧城市的建设应该形成各部委之间协同发展和共同建设的合力,依赖部门资源和职能定位优势逐渐形成错位发展的态势,避免出现单打独斗、固守自封的局面。例如,在住建部智慧城市建设内容中,城市资源公共服务平台是一项重要的基础设施平台。该平台提供统一的、规范的、权威的公共资源服务,通过政府、企业、公众各类信息的加载和集成,支撑城市资源的互联互通和共建共享,为城市管理的科学性、准确性、高效性和合理性奠定数据和平台基础保障。建议这个重要的基础平台的建设采用对测绘地理信息主管部门主导建设的公共服务平台进行完善升级的方式,从而避免重复建设和资源浪费。诸如此类的跨部门共同建设、协同发展,需要政策的进一步支持。

(三) 理清方法、倡导实践,探索创新规划管理的新行动

随着智慧城市建设以及物联网、云计算、智能手机、移动终端等新技术新媒体的应用,人类社会已经步入“大数据时代”。大数据以其“数量大、变化快、类型多、价值高”等特点倍受社会的关注,大数据革新甚至颠覆了传统规划管理的理念、理论、方法和实现途径,建议城市规划管理近期重点关注以下几方面,促进城市规划“由静态向动态、由物本向人本、由结果向过程”的转变。

1. 关注规划管理理念变革

通过规划部门人、事、物的优化重组,建立起一套组织健全、职能清晰、依法行政、市区协同、科学管理、简约高效的城市规划管理新体系,力争实现城市规划的责权、空间、时间、对象和技术的“五个协同”。在责权层面,明确部、省、市、区不同规划管理主体之间在规划研究、规划编制、规划审批、规划监督、规划展示等各方面的管理协同和职责分工;在空间层面,研究发改、国土、环保、规划等多部门的多规融合统一,实现城市规划和专项规划的协同;在时间层面,研究规划的版本管理机制,实现城市从过去、现在,到未来的追溯和展望;在服务对象层面,研究政府、企业、百姓的规划诉求,实现多部门、多成员参与的协同规划和共同治理;在技术层面,研究CAD(辅助设计)、GIS(地理信息系统)、US(城市仿真)等技术的对象模型、对照关系、互访机制,实现规划的技术协同;

2. 关注规划管理技术手段变革

建设新数据、新模型、新计算驱动下的支撑新规划管理体系运行的规划云数据中心和智慧应用平台。其中,数据中心应包括完善的数据体系、协同的标准规范、通用的软件支撑、智能的应用模型、便捷的共享服务和稳固的安全防护等建设内容;并通过新数据、新模型、新计算支撑下的智慧管理应用,实现新规划新举措在规划编制管理、实施管理和监督管理过程中的政策落地。

尤其要研究与制定关于大数据获取与共享的政策和机制,以便推进与城市规划管理相关部门数据的共享,特别是将移动通讯数据、交通运行数据等大数据纳入到部门共享的范畴。当然,需要考虑部门的利益与数据信息的保密问题,以及个人隐私等问题,以便在保密、安全的前提下,逐步构建城市规划管理大数据获取与共享的常态化机制。同时,组织与部署有关大数据支撑城市规划的研究课题,在尊重传统规划的前提下,研究新型“智慧城市规划”的理论发展、技术支撑、编制方法、成果形式等,尤其是与大数据相关的“处理方法、分析模型、可视化技术”等。

3. 关注规划管理标准制度体系的变革

随着智慧规划的推进,原先传统规划管理体制下形成的规范标准,已经不符合新技术应用发展和智慧规划建设的需要。需要梳理、分析新的时代背景要求和规划管理需求,建立与之相配套的城市规划的编制、实施、监督和评估标准体系和制度体系,指导城市参与规划管理的各级、各类主体有机地开展城市规划的研究、编制、管理、监督和评估工作,从而让规划编制单位开展规划编制有标准可依,让规划责任主体开展规划管理有标准可依,让上级主管部门开展规划监督和评估有标准可依,让社会开展规划参与有标准可依。标准制度体系要借助新技术采用自适应的、人性化的、可更新的实现策略,经过智能的抽取、归纳和挖掘,智慧地辅助城市规划管理工作。

4. 关注公众参与路径变革

在传统的网站、现场规划公示的基础上,不断完善和创新规划公示内容和手段。在公众参与内容上实现城市规划管理主题和重点的有机更新,在参与手段上拓展规划交互渠道,开通微博、微信等媒介,拓展规划展示新思路等。在更广泛的领域引入公众参与,让市民参与规划公示、规划监督,体验管理流程,打破传统展示模式,建立共治平台。

(执笔人:中国城市规划学会新技术应用学术委员会秘书胡海,南京市城市规划编制研究中心王芙蓉。基于记录整理,未经发言人审阅。经《城市规划》杂志(微信号:chengshiguihuazazhi)文字编辑)

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