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叶裕民:多层面认识和尊重城市发展规律

2015-12-24 17:06 来源:中国城市规划网

编者按:

近日,中央城市工作会议召开,在国家发展转型的关键时期为城市发展做出了顶层设计,为指引城市和城市化健康发展提供了基础性保障。会议提出“人民城市为人民”的理念与中央城镇化工作会议提出“以人为本”的理念高度一致,会议提出“尊重规律,五大统筹”的城市工作思路,建构了破解城市发展问题系统性方案的框架。

中国城市规划网邀请中国城市规划学会理事、中国城市规划学会规划实施学术委员会常务副主任兼秘书长、中国人民大学城市规划与管理系主任叶裕民教授对会议内容进行深入解读与剖析,共同探讨中国未来城市如何健康发展。

中国城市规划学会理事、中国城市规划学会规划实施学术委员会常务副主任兼秘书长、中国人民大学公共管理学院教授

中央城市工作会议选在“十三五”开局这个关键时间点召开非常的及时。会议用了“五个统筹”,建构了未来城市工作的任务框架,城市工作者都应该在这个框架下进一步研究如何落实会议精神,认识和尊重城市发展的规律到底是什么。从学科的角度,从微观到宏观,我认为城市规律可以从四个层面来理解:

一、基本面:科学认识和界定城市

设市制度是一个国家城市管理的基本制度,决定着进入城市秩序的空间发展权利。城市的本质是为了人民生活更美好,那么城市的客观标准到底在哪里?中国1998年就停止了设市,到目前已经17年过去了,城镇人口增加了4.3亿,但是城市个数不增反降,这严重违背了城市发展的最基本规律。中国对“城市”这一客观存在缺乏科学的认知。迄今为止中国甚至没有可执行的设市标准!目前我们统计的657个城市,没有客观真实地反映城市实体数量。

1998年被停用的设市标准存在三大问题:设市人口规模标准太高、设市标准太繁杂、设市标准不统一。为此,设市标准改革的方向就是降低设市标准,简化设市标准,统一设市标准。根据我们的研究,能够聚集到5万人以上常住人口的镇,就具备了城市的本质特征:公共投资达到规模经济效应,并且以非农产业为主,财政上缴,地方性经济社会和服务中心。

我们认为新的设市标准可以是常住人口5万人。新设市大部分都是县城和大镇,可以设为副县级市,赋予其副县级经济和社会运行发展管理权限,人大、政协、法院仍然可以放在县统一管理,这样既可以减少管理成本,又可以维持县域空间的统一性,避免行政区划破碎。

设市制度改革本质上是解放生产力,而不是强化管制。如果把具备城市发展基础条件的人口聚集区纳入城市管理序列,按照城市标准规划建设,由于其边际效应递增,公共投资的乘数效应显著。只要制度设计合理,新设市释放的生产力将远远超过新增管理成本。

城市是客观存在的。一个人口聚居区达到一定规模就是城市,赋予城市发展与管理权限,就相当于一个人长大到18岁,就应该享受成人的权利一样,只是一个客观过程。如果不能及时赋予18岁成年人以相应的权利,社会会失序,城市也一样。当前被提出来讨论的设市制度强化了1998年停止设市制度的问题,带有强烈的管制思维,是传统管制模式的延伸,一旦成为政策,不利于新型城镇化健康推进。

中国当前有937个5万人以上的县城和镇,由于缺乏“城市户口”,其规划投资管理发展权限及基础设施和公共服务受到极大遏制,是我国城市发展中“生产关系严重滞后于生产力”的典型领域,需要提供制度改革,释放近千个中小城市的发展空间。一旦实现,将带来一系列的良性循环:

1、还原中国合理城市规模结构特征,并有效促进城市在空间的均衡分布。

我们国家现在的城市规模结构非常的不合理,整个规模结构呈“葫芦形”,与金字塔形的常态规模结构相比,缺乏“塔基”。937个大镇就是这个“塔基”。如果我们把5万人口以上的城市设立为市,我们马上就可以还原合理的规模结构真相,不必继续说“50万人口的城市是小城市”这样全世界都听不懂的语言。同时由于沿海地区大城市比例高,中西部地区中小城市比例高,新的设市制度将同时增加了中西部地区的城市比例,改善城市过渡集中在沿海的不平衡结构。

2、有利于控制特大城市规模,解决大“城市病”

解决“城市病”是这次城市工作会议的重要目标。我国 “城市病”有很多的原因,其中有一个非常重要的原因是对城市的设置管制太严格,城市太少,城市资源稀缺。日本每百万人有5个城市,中国每百万人只有0.5个城市。“城市资源稀缺”成为城市病的第一原因。我们只有很少的城市,但是我们已经完成了7亿人的城市化,还将有3亿左右的人口要进入城市,如果我们中小城市没有发展的机会,人们只能涌入大城市,致使特大城市情况越来越严峻,怎么控制都控制不住。如果制度给予这近千个客观存在的中小城市以正常的发展机会,赋予城市的规划建设管理权限,辅之以相应的公共基础设施和公共服务投资,改善投资环境,使之成为聚集地方企业和扩大地方就业的重要载体,就会截留涌向大城市的人口,并吸引大城市部分就业者回流,犹如釜底抽薪,从源头上缓解特大城市人口聚集的压力。

3、中小城市基础设施建设可以有效地拉动全国的基础设施投资,同时缓解经济增长的压力,增强城市可持续增长能力。

每个城市都涉及大量的基础设施投资和公共服务投资,只要是公共投资进去马上就有经济的反馈,企业家就会跟进去投资,这就是城市的聚集效应。937个县城的基础设施和公共服务严重匮乏。江苏省5万人口以上基础设施平均水平甚至远低于中西部经济落后地区等规模城市。设施匮乏的另一面是高投资乘数,是边际效益递增。在这些县城和大镇增加学校、医院、道路、绿化等投资的经济和社会效应,远大于大城市锦上添花的投资效应。因此,937个县城和大镇一旦投入等规模的基础设施和公共服务投资,其对经济增长和就业的拉动将远大于特大城市。因而可以成为“十三五”期间广泛带动地方经济增长和就业的有效路径。

4、培育和增强县域的增长极

县域经济是中国发展的基本面。从某个角度看,县民富则国民富。937个县城和大镇散布于全国各地各县,为县域提供一个全新的经济增长极和小区域的发展中心,这将有效促进县域的就业,增加县域城乡居民的收入,促进县域的城乡一体化,为2020年全面建成小康社会乃至实现国家现代化,提供最基层的区域保障。

中央城市工作会议,提出要认识城市规律,我觉得具有非常重大的意义。但是我们不能就此画了句号,所有的人都有责任去想城市规律是什么。首先我们要知道什么是城市,我们中国到底有多少城市,然后怎么促进城市体系的健康发展,这非常重要。

二、微观层面:重视从生态和社会视角重塑城市空间结构

城市要怎么运行,我觉得这个也很重要,我们现在客观存在将近1600个城市,大中小城市的相互关系不一样,我想每一个城市的健康成长都有其特定规律,要通过我们合理的建设规划管理,避免和减少“城市病”。为此需要处理好什么关系呢?

1、尊重生态规律,城市经济增长与空间结构的关系

很多“城市病”的产生源于城市层面的空间安排不合理。我们之前讲城市发展和结构调整,更多注重城市经济结构调整,整个社会上都比较少的关注城市空间结构。在传统体制下城市为了追求经济增长,或者是为了追求经济的规模扩张,采取了大开发区(产业园区)、大居住区的形式规划与布局,大规模的单一的功能区出现,造成城市空间结构失调,大规模、长距离通勤,交通拥挤、高碳出行成为影响城市环境非常重要的因素。据测算,在大城市内部,交通排放平均占城市大气污染源排放的40%,这是被大量的数据证实的。所以未来规划的责任重大。需要综合考虑经济、社会、环境以及文化保护与传承等多因素的作用,把社会协调发展系统解决方案纳入规划体系,引领城市健康发展。为此,规划师不仅要运用好规划的专业知识,还要学习产业、社会、环境等相关知识,为所有的城市建构健康的、紧凑型的空间结构。如果是已经有了大量“分离”的空间结构也需要通过我们规划去纠正。这也是对规划界提出的一个挑战,我们一方面需要对新的城市、新的区完全以紧凑规划的原则去规划,更难的任务是对已有的职住分离的区域做调整型的规划,怎么为人民呢?我们要做到细处,方方面面都要考虑。

2、尊重人的发展规律,处理人力资本积累与空间规划的关系,促进包容性城市规划管理的系统性改革

城市的逻辑是以空间结构重组引领社会结构重组,推进经济结构重组,最终促进整个城市结构的提升。因此我们需要把最大社会问题的解决方案纳入城市空间规划的框架下。首要的任务就是把农业转移人口市民化方案纳入城中村改造方案之中。

对中国当前的城市来说,重要的就在于如何解决城市内部结构的二元结构问题,就是本地人和流动人口之间的矛盾,城市工作会议指出要加强对农业转移人口市民化的进程,要统筹土地、财政、教育、住房等领域的配套改革,提高城市发展的可持续性。这个说的非常好,有待于我们怎么去推进。

从现在来看,要尊重人的发展规律,转移人口市民化本身不是目标,目标是要让进入城市的人在城市生活的更好,生活更美好是我们的目标,生活更美好的同时就能够有更好的创造力,支撑我们城市经济发展,每个人都很开心、很幸福,很友好,整个社会就和谐,这就是我们全面建设小康社会的基本经济社会格局。

现在的难点在于城市的户籍人口和流动人口之间存在的严峻的二元结构。特别是特大城市,户籍人口基本生存环境和条件还是不错的,除少量的低收入居民之外,但是每一个特大城市都有几百万的流动人口,他们的居住环境很差,家人不在一起,北京、上海一些流动人口居住区连自来水和公共厕所都缺乏。从目前来看解决流动人口问题的最关键点,就是进行包容性城市规划管理的系统性改革,包括如何去为流动人口解决住房问题、解决教育问题、解决社会保障问题、解决公共医疗问题等等。这其中的最难点是住房。在之前的中央经济工作会议上,都非常清楚的说应该允许农业非转移人口在就业地落户(没有排除特大城市),并且解决公共住房的问题。但是这样一来,特大城市政府公共住房负担太重,所以在“五大统筹”中的一个统筹说得很好,我们要统筹政府、市场和市民的力量来解决城市的重大难题,关键是看我们怎么去用这个方法。未来的规划师必须懂得市场,富有巧妙运用市场的智慧和能力。比如,对于特大城市流动人口居住困难问题,我们可以建立“二二四二”的流动人口可支付健康住房供给机制。第一个20%是指流动人口中最高收入群体,他有能力买得起房或者租得起房;第二个20%是流动人口中中等收入和中低收入的单身居民或单身就业者,可以通过开发区和企业提供的集体宿舍来解决可支付的健康住房;第三个40%的流动人口,可以通过城中村改造,通过市场的力量来为他们提供可支付的健康住房;最后一个20%是流动人口的最低收入阶层,前面的三种方式都走不通,他又不是正规企业就业的,因而得不到宿舍,甚至连城中村改造以后的城中村的市场化的住房也买不起,就只能依靠政府给提供公共住房。

换言之,我们政府的公共住房其实不需要覆盖所有的流动人口,只需要给20%最低收入的流动人口提供公共住房就够了,所以政府提供公共住房的负担没有那么的重,关键在于要好好地研究每个城市流动人口的收入结构、居住结构和职业结构,然后分别给出针对不同人群的解决方式,所以需要我们对流动人口的研究更加具有针对性,更加精细化,进而制定出流动人口可支付的健康住房规划,保障2020年所有流动人口在城市也能够全面进入小康。

重点介绍下“40%的流动人口”,这个群体可以在城中村改造的过程中,通过市场的力量来为他们提供可支付的健康住房。健康住房是指能够住进带有独立卫生设施和厨房设施的、相对独立的、可以保证家庭私密性的生活空间。概念是19世纪80年代德国提出来的,当时只要不是健康住房不准出租、出卖。其实现在特大城市的流动人口中,大概70%居住在城中村,我们前面已经走掉了60%了,我们只需要再为40%的人提供可支付健康住房就够了,这个方案怎么走呢?它的走法是这样的,在我们的城中村改造中,有大量的本地居民,要以补偿他们建筑面积的形式,保护本地居民的权益。特大城市的本地居民,城中村的建设面积大概200平方米-300平方米不等,比如北京是200平方米,广州是280平方米,他不一样。通常一户改造以后,自住100平方米就够了,还富余了100-200平方米的建筑面积,可以通过协商,把这些建设面积,规划建设为从20-60平方米不等的、小面积的健康住房,这样每户人家就可以为3-5户的流动人口家庭提供可支付健康住房。能提供的健康住房加在一起比我们的40%要多,广州农村地区的测算是70-136%,北京市海淀区的测算是60%。就是说40%是可以保障的,这样一来我们的“二二四二”的流动人口可支付健康住房的供给机制就基本成立了,在这个机制下80%的流动人口可支付健康住房供给是利用市场的力量完成的,政府负担20%的流动人口的公共住房就可以了。对于中小城市来说住宅不是问题,他们自己都可以解决住宅问题,在大城市住宅是难点,所以根据难点要掌握市场的规律,用市场的力量来帮助我们解决难题,这是我学习中央城市工作会议的体会。

三、中观层面:依托城市群建立合理的中心与外围的关系

中国的城市群,目前已经成为中国城市化发展的核心力量,实际上就是从2000-2010年非城市群地区的人口是下降的,城市群地区人口是增长的,增长了25.5%,所以非城市地区人口是整体负增长。这个揭示出了未来城市的一个空间格局,就是在大量的地方的、县域的大镇建成了小城市,吸引地方的人,然后中距离迁移就到了城市群去了,减少远途的迁移、跨省的迁移。各大城市要爱惜已有的流动人口,让他在这里稳住,培养他,使一般劳动力转化为人力资本,使人的现代化和整个城市的现代化同步。

未来是中国城市群快速发展的时期,需要调整好两个空间结构:一是城市群内部应该由中心城市向周边的中小城市发展;二是在中心城内部又要注重由中心城区向外围区的扩大,从而控制住中心城区的规模,减少中心城区的“城市病”积累,同时着眼于中心城区的薄弱环节,那些“城市病”严峻的地方要加强治理,通过城市治理去缓解“城市病”(比如刚说的包容性城中村改造)。在区域层面分担中心城的城市病的责任。

在全国建一千个小城市,这个的重要作用就是解决“城市病”,同时城市群地区也要解决中心城的“城市病”的问题,也是为更多的地区发展提供了机会。其实这样一些做法现在是太缺少了,包括北京、河北省,有的周边地区非常的落后,我们到河北的很多县去考察,还需要大量的投资,他们发展起来了,我们人口、产业自然就扩张出去了,为中心城区减负,为“城市病”的治理釜底抽薪。

四、宏观层面:要尊重城镇化和工业化协调发展、城市与乡村协调发展的规律

1、城镇化和工业化是互相促进,共生共长的

我们原来在处理城镇化和工业化的时候,重工业化而轻城镇化,使得城镇化发展严重滞后,工业化就是经济发展,城镇化就是建立社会结构,使社会进步,所以重经济轻社会,进而限制了城市整体的健康发展。现在新型城镇化需要建立工业化与城市化的良性循环。在这个循环过程中薄弱环节是社会、生态、文化,所以一定着手于社会生态文化,最终必然带来经济发展基础的完备,进而推动经济的上升和国家最终竞争力的上升。在工业化和城镇化的良性循环中,谁决定谁呢?在工业化的中前期,工业化决定城市化,在工业化中后期城市化决定工业化,有什么城市就来什么企业家。在新时期,城市化比工业化重要,一是因为前三十年城市化严重滞后,欠了债,目前又已经进入工业化中后期,在这个时期就是城市化起决定性的作用,所以我们这个时代城市的发展和建设既要补前一段时间的不足,又要承担未来一段时间更高水平建设的重任,所以城市的发展至关重要。这样城市化和工业化的关系就说的清楚了。

2、城市和乡村也是相互促进、共生共长的

很长时间以来我们是非常注重乡村发展的,城市和乡村好比《易经》里阴阳的关系。这两个关系当中,城市是阳,是主导因素,但是在很长时间里城市没有当好“阳”的角色,农村长期很落后。正因为我们看到了农村的落后,也在长期的关注,中央农村工作会议每年都开,也把农村作为中央和全国各地工作的重点,但是农村的问题长期没有得到很好的解决,是因为农村问题的根本仍然在城市。 “三农”问题最根本的问题是流动人口在城市立不住脚,所以就业的时候进入了城市,失业了又回去,年轻的时候来城市,老了又回去了,健康的时候来,生病的时候又回去了,失业、年老、疾病……农村就成了一个承载着城市发展成本的空间载体。

我们意识到了这个问题,抓农业转移人口市民化是抓到了问题的根本,流动人口的市民化既是城市健康发展的基础又是农村健康发展的基础。对于城市来说这个群体逐渐扩大规模成为城市的生力军,他们去创造、创新,是中国现代化的重要的组成部分,是重要的新增主体力量;他们在城市落下脚来追求明天的美好生活,也同时给农村腾出了空间,农村的土地可以得以规模经营,农村的产业效率开始提高,这么好的农村环境,就会吸引一些愿意去农村就业、愿意去农村创造的人,从城市进入农村,这里有一个农村、农业主体重塑的过程。那些愿意在农村奋斗的人也能通过合理的农业规模去提高产业效率,知识有为的人进入农村就把好的文化带入农村,推进农村的现代化,再加上已有的新农村建设,大量的城市资本进入公共服务和基础设施领域,与农村的主体很好的组合变革,农村现代化就快速的推进了,所以,允许城市人进入农村发展,启动城乡之间人口的双向流动秩序,也是中国城市发展面临的另一个重大课题。

我们学习中央城市工作会议的精神,不能只学习表面,会议给我们未来的城市工作,甚至是全国的发展提供了一个框架性的路径,但是这个框架和路径是比较粗的,还有大量的问题需要去深化认识,甚至是一些最基本的问题,比如说“什么是城市”,最基本的“人怎么样才能生活得更美好”。我们要重新认识规律、揭示规律,然后遵循规律,我想这给各部委、各地方和各领域的学者和官员提出了新挑战,也是新任务。

(已经专家确认,转载请注明来源“中国城市规划网”)

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