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中国区域发展战略背后的新变化与新趋势

2014-06-16 09:57 来源:21世纪网-《21世纪经济报道》

中国新一届领导层上任之后,丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路、京津冀、长江经济带等新区域战略陆续出炉,舆论、市场以及地方政府纷纷跟进。

然而,在各地争相靠拢各个新区域战略的同时,在舆论和市场纷纷热炒某个概念的同时,很少有人能说清这些区域战略背后掩藏着的新变化与新趋势。

对于新领导班子来说,当前中国面临的国际国内形势已经发生巨大变化,过去三十多年的高速增长态势已经发生逆转,今年一季度全国各地陆续爆出经济增速远低于预期目标,经济下行压力沉重。

三十多年的改革开放虽然带来经济飞跃,但其间产生的诸多问题却没有有效解决。习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中提到:当前,国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化,我国发展面临一系列突出矛盾和挑战,前进道路上还有不少困难和问题。

“过去的高速增长使得国家经济实力有了很大提升,同时也伴随着很多问题,比如发展中的不平衡、不协调、不可持续这‘三不’问题,这些问题怎么化解?”中国 区域经济学会副理事长兼秘书长、中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀对21世纪经济报道记者表示,中央提出将改革作为新的发展动力,具体体现为在 区域上寻找新的支撑点。

在新的改革形势下,国际市场萎靡不振,外需受阻,扩大内需成为经济增长的主要路径,而内需又与市场化改革密切相关。过去的区域发展格局之下,由于行政分 割,地方经济一体化推进障碍重重,加之各地地方保护主义,造成要素无法自由流动、资源无法合理配置,阻碍了全国统一市场的形成。要扩大内需,打造全国统一 市场,就需要对区域格局进行深刻调整,由此就带来了新一轮区域战略的出台,这是否会重塑中国的区域大格局?

区域发展面临新形势

在一带一路(丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路)、京津冀、长江经济带等区域战略提出之前,中国已经有了各种各样的区域战略,而且形成了以东部沿海地区率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起四大板块战略为主的区域发展总体战略。

在区域经济研究专家看来,改革开放以来主要是实行非均衡战略,通过沿海地区的开发开放实现邓小平所说的让一部分人先富起来,先富带动后富。

不过,中国区域战略并非一直如此。毛泽东时期,曾在论十大关系中将全国分为沿海和内地两大板块,实现均衡发展。在这种区域发展思路下,人为干预要素的流动 和资源配置,将一大批重工业项目布局在内陆地区,除了“一五”时期苏联援建的156个重大项目外,后续又布局了一大批工业项目,三线建设尤甚,将一大批项 目布局在山区。

直至现在,这种区域布局仍在产生影响,中西部内陆地区的西安、兰州、洛阳、武汉等一批老工业城市仍面临产业调整改造的问题,产业重型化影响着这些地区的发展。

改革开放后的区域经济格局同样对当前中国经济格局产生了深刻影响,东部沿海地区率先发展带动了中国经济的腾飞,但是过去三十多年的发展形成的资源驱动、投资拉动、出口导向型经济发展模式已经难以为继。

其实,目前的四大板块战略也是出于对区域发展差距拉大的考虑,为了协调区域发展、缩小东西部日渐拉大的地区差距而首先制定西部大开发战略,后来又提出东北振兴、中部崛起等战略。

“自上世纪90年代以来,针对区域发展差距明显扩大的趋势,中央作出了把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针的重大决策。”前不久国家发改委区域协调发布会上,国家发改委副秘书长范恒山表示,这也是四大板块战略等一系列区域战略问世的重要原因。

不过,这种缩小区域差距的战略不再是区域均衡战略,而被称为区域协调战略。陈耀表示,协调虽然有均衡的涵义,但内容更广泛,仍然鼓励沿海地区率先发展,但中西部地区也要兼顾。

范恒山对过去的区域政策做出了几点归纳,最关键的两个方面是,首先鼓励发达地区率先发展,并为改革开放探索发展经验,比如上海自贸区;而对于老少边穷等欠发达地区,进行政策扶持,比如出台陕甘宁革命老区振兴规划等政策。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室主任刘云中也认为,区域战略要解决的两大问题,一是研究哪些区域可能在全球化时代引领中国竞争优势,二是缩小国内长期以来区域之间的差距。

不过,对于过去三十多年的区域发展,以及近二十多年的区域政策走向,仍有专家持批评意见。一位不愿透露姓名的区域专家表示,过去的区域政策过多过滥,几乎 每个地区都有政策,这样的结果就等于大家都没政策。此外,这样的区域政策一直面临着一体化矛盾问题,地方保护主义屡禁不止,市场壁垒重重。

十八届三中全会决议及2014政府工作报告对于这种问题作出明确表述,要求建立全国统一的市场,使要素有序自由流动。之所以当前提出这点,是因为中国经济发展面临的国际国内环境已经发生深刻调整,进入转型期的中国经济,急需整合国内市场资源,扩大内需。

从向东开放到向西开放

2008年国际金融危机作为一个转折点,在此之后中国面临的国际国内环境都发生了深刻变化。

国际市场不景气导致中国过去改革开放最主要的海外市场备受打击,出口受阻使得以往出口导向型发展模式难以为继,危机发生后,沿海地区发生企业倒闭潮。直至现在,世界经济仍然没有走出困境。

与此同时,国内经济环境也发生变化,伴随着沿海地区的“用工荒”使劳动力成本的飞涨,而要素价格涨价更不用说。沿海地区的经济发展成本不断推高,经济增速 放缓,而中西部地区的资源拉动、投资拉动模式却还在持续,并且在危机中保持着高速增长,区域发展格局首次呈现出“东慢西快”态势。

然而,中西部地区这种发展模式始终存在隐忧,专家们一直担心资源经济的不可持续性,终于随着煤炭价格跳水,这种担心变为现实。煤炭价格跳水打破了鄂尔多斯 飞速增长的神话,同时也戳破了当地的房地产泡沫,隐藏其下的民间借贷风波显现,甚至蔓延到毗邻的榆林神木。能源经济遭受重挫,这使得中西部地区的发展态势 也不得不面临调整。

除了经济环境发生变化之外,随着中国成为世界第二大经济体,中国的国际地位发生前所未有的变化,与之相应的也需要承担更多国际责任。同时,中国周边地区与崛起中的大国关系微妙,东海、南海问题显现。

“中国面临的国际环境变化很大,国际市场没有提振,中国又急需寻找新能源、资源保证,同时与周边国家关系也需要有所突破。”陈耀表示,国际国内新形势迫使 中国的区域发展格局也发生转变,过去以向东开放为主,向西开放成为短板,现在不得不开辟向西开放的通道。

改革开放三十多年后,中国终于面临发展的拐点,沿海开放红利逐渐减少,在这种情况下沿边、沿江、内陆开放被提上重要战略地位,真正进入全方位开放时期。

“向东开放还要继续,但是要全方位开放,十八届三中全会明确提出内陆、沿边开放,主要是向西开放。”陕西省社科院学术委员会副主任张宝通对记者表示,向西 开放主要是两个问题,一个是能源安全问题,另一个是欧亚合作问题,丝绸之路经济带的提出正是沿着丝绸之路、亚欧大陆桥经过中亚西亚打造安全的石油天然气能 源通道,要把丝绸之路变成能源之路,把亚欧大陆桥变成能源之桥。

湖北省社科院副院长秦尊文则认为,全方位开放还包括对内开放,金融危机之后,要发挥内需潜力,向内开放也是重要方向。而长江经济带、丝路经济带等新区域战略,既是对外开放,也是对内开放,二者是融为一体的。

区域战略新趋势

新的区域战略除了具有更加开放的特点之外,还表现出新的特点与趋势,甚至直指区域发展中的矛盾问题。

过去四大板块战略使得区域政策更倾向于单个区域,但在新的区域战略下,东中西部联系更加紧密。不论是丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路还是长江经济带,都涉及较大范围内区域。

“过去是四大板块战略,现在这些是打通的,东中西、东西向。长江经济带是涉及东中西部、上中下游,融合发达地区、欠发达地区的战略,跟过去不一样。过去东 部沿海是发达地区,西部是不发达地区,东北是问题区域,各种类型,这些就打通了。”湖北省社科院副院长秦尊文表示,长江经济带其实涉及三大区域战略,包括 了沿海开放、中部崛起、西部开发。

同样,丝绸之路经济带也是这样一个东中西部的战略。依托新亚欧大陆桥,这条经济带将东部沿海、中部地区和西部内陆地区连接在一起。

张宝通认为,这个战略是西部大开发战略的深化,过去西部大开发是从国内东中西平衡来说,现在西部大开发已经上升到国际层面、开放层面,不仅仅是国内问题、东中西部均衡问题,还关乎着向西开放、亚欧合作、国家能源安全等问题。

从这些层面看,新的区域战略将原有四大板块战略串联起来,而且深化原有的板块战略。此外,新区域战略也与国家新型城镇化战略有密切联系。

新区域战略与城镇化的一个联系是解决中西部1亿人就近城镇化的问题,多位专家表示,培育大城市群,从而形成新的增长极是国家新的区域发展思路,而解决1亿人就近城镇化意味着要培育大城市群,同时也要进行产业转移,将人口、产业等要素流向中西部。

此外,在过去所提的三纵两横城市化发展格局中,新区域战略占去两横一纵。长江经济带和丝绸之路经济带是两横,而21世纪海上丝绸之路是沿海的一纵。

“除了三纵两横之外,还有贯通其间的联系,比如丝路经济带与长江经济带在西南向有联系,西北向又跟陇海兰新线有关系,跟两横都有关系。还有海上丝绸之路既 跟沿海的一纵有关系,又和长江经济带东半部有关系。”秦尊文认为,三纵两横本身就有很多交叉点,是相互促进、支撑的战略。

陈耀对此表示,这是区域发展的新棋局,过去区域开发呈T字形,现在要从沿海沿江开发开放向纵深推进,三纵两横也有可能发展成为三横三纵,通过轴线建设带动节点城市发展,培育大城市群。

“区域发展向内陆、向中西部挺进,由点轴状格局向网状格局转变。”陈耀表示,这样的发展结果就是除了沿海的长三角、珠三角、京津冀三大都市圈外,培育更多新的增长点,形成多极化发展态势。

区域难题待解

改革开放多年,区域经济发展面临的一大问题就是区域一体化受阻,地方保护主义难禁,行政分割造成各种市场壁垒,难以形成全国统一市场。

在中国经济转变增长方式,由外需导向转为内需导向的形势下,扩大内需成为经济发展的迫切要求,而这样就需要建立全国统一的市场,让市场在资源配置中发挥决定作用,让要素有序自由流动。

解决区域一体化矛盾成为新区域战略的另一大目标,在习近平总书记就京津冀协同发展提出七点意见之后,这个被人们反复呼吁多年的区域战略终于迎来了新的时刻。

“区域一体化推进很难。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济部部研究员宣晓伟说,他认为地方保护、行政分割这些问题由来已久,一直都说解决但仍未解决,始终陷在一个怪圈里,就像蚂蚁始终在一张纸上打转一样,体制问题不解决单凭区域政策很难奏效。

在他看来,区域政策、区域规划都是不同利益主体博弈的结果,提出一个理想的区域战略,最终可能偏离初衷,即使强行推行下去,也难保到了执行时不走样。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长、中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀也认为,区域一体化难题根源在于体制,既然消灭不了行政区划,要促进区域 一体化就得另找出路,比如建立区域间的协调机制。此外,要发挥市场的推动作用,政府减少干预,正因为行政力量太强,才使得要素自由流动的障碍加大,发挥市 场核心作用,政府要到位,但不越位、不缺位。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室主任刘云中对记者表示,德国的区域规划很多,但其成效只有60%。因为规划是对未来的预期,不能僵化认识, 一旦背景、环境等因素发生变化,规划就有可能达不到目标,没人能确知未来。至于未来区域战略会发生什么新动向,他认为这也很难预测,但大的趋势是加强跨行政区的合作。

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