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杨宏山:建立多层次的对话平台 推进城市规划对话机制常态化

2016-11-15 10:19 来源:中国城市规划网

导读:

2016年9月24日,2016中国城市规划年会在沈阳召开。本次年会邀请了中国人民大学公共管理学院杨宏山教授作题为“回应导向的城市治理”的大会报告。会后,中国城市规划学会城市影像学术委员会副主任委员、广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明教授与杨宏山教授进行了大咖对话。

对话嘉宾:

杨宏山:中国人民大学公共管理学院教授

马向明:中国城市规划学会城市影像学术委员会副主任委员、广东省城乡规划设计研究院总规划师

增长联盟是一种制度安排,效率极高问题也很显著

马向明:您为什么从土地财政这个角度切入到回应式的空间制度?

杨宏山:主要原因就是今天的城市发展实际上增长联盟运用的主要机制是土地,尤其是新城建设。为什么把新城凸显出来?因为开发区实际上是给中央打工,新城是给自己干。所以将两者讲清楚的基础上,切入到增长联盟。在开发区中,外来投资者比较集中,地方政府为其提供了大量的优惠政策;在新城中,包括规划师、开发商、政府,三位一体,共同推动新城快速发展。这两种机制的联合作用,表明增长联盟的主要相关方就在新城和开发区。这样一种机制是对的,国外在增长联盟方面也是这么做的。增长联盟是国家治理的成绩,是制度催生的,而不是偶然之举,它是逐步设计、有意推进的一种制度安排。那么我刚才想表达的意思就是这样一套制度安排效率极高,问题也极显著。

马向明:是不是因为新城是通过土地收回资金来建公共服务的,过于注重效率,从而导致有些公共活动场所的配备短缺了。

杨宏山:还有一个就是晋升锦标赛的问题,地方官员的窗口时间是五年,即任期是5年,所以他为了在五年内获得可见到的政绩,新城建设是非常重要的。因为新城建设情况,领导一来就可以看到,而且在新城只要资金投入进去就会立竿见影,这和培育一个产业产生的结果是两回事。所以这也使得新城这种模式获得了进一步的发展。在这一过程中,如果授权联盟的作用机制不能在政策过程中得到展现,那么增长导向就会出现很多问题。

建立多层次的对话平台,提高公众参与度

马向明:计划经济时期的增长是政府制定政策推进的。到了增长联盟的时期,把企业家、社会精英、专家咨询委员会纳入进来,使得决策的科学性极大的提高了,所以就使得决策在效率优先方面走向了一个极致,是不是可以这样理解?

杨宏山:我也是这么看的。就是说它有效的调动了知识分子和企业家两支力量加入到这个地方,而且它是精英吸纳的。吸纳企业家很重要的机制就是在体制内给他们提供身份,像人大代表、政协委员、工商联的委员、工商联的副主席等。

马向明:在这个过程中城市规划师也介入到里面。

杨宏山:的确,城市规划师也广泛的介入进来,因为城市规划师在这个过程中充分发挥了技术性支持的作用。从规划年会的规模就可以看得出来,中国规划师在中国快速发展面前,其职业满足度还是比较高的,这和美国的规划师职业满足度不一样。所以在这个过程中,规划师也是增长联盟的一部分。这个机制是改革开放的成果,美国也是增长联盟。

那么问题在于一个现代国家需要一种社会机制对市场过分的扩张,以及侵害到别人正当和合法权益的时候进行一种反向的抵制。

马向明:所以这个时候就出现了您谈到的双向运动、社群联盟。

杨宏山:人之所以走向极端,一种可能是受意识形态的指使,可能是有人教唆或者其他什么原因。第二种可能是当人的底线不能守住的时候,什么事情都会做出来的。所以如果受到意识形态的驱使,甚至是外在的意识形态的教唆,要找到背后的黑手是谁。如果底线被突破,没有办法最后走上这条路,那么这个事情社会要反思,制度要反思。

马向明:您谈到在互联网时代,自媒体等直接把政府治理的能力曝露给整个社会了。您提出了建设性的意见,就是两个联盟之间的对话平台怎么建立起来?这可能涉及到我们基层社会治理,以及规划本身的回应性。

杨宏山:我认为这个平台应该是多层次的对话平台。包括社区层次,社区规划师。社区规划师要想在社区建一个让人具有家园意识的社区规划和社区的再发展,那就要有社区层次的平台。社区居民自治虽然不是规划,是日常的公共事务的处理,也需要这个平台。除了社区以外,城市的区政府层次也需要这个平台,那么学者参与到这个规划中去,既要听精英的,也要听弱势群体的。城市层面也有许多这样的平台,比如城市的规划委员会,这个委员会实际上不是乡镇机构,它对议会负责,它的目的是给议会提供比较平衡的方案,因为议员没有时间来听这么多内容。这就是授权联盟和增长联盟的对话,议会代表着授权,因为他是一个个社区选出来的议员,代表着选区。然后他通过这样的城市委员会、规划委员会来把分散的利益聚集在这个地方,形成一个整体性的看法,这就是一个最大公约数的方案,但是这个方案政府不一定喜欢。然后议会跟政府还会讨论,这是多个平台,而不应该是自我展示性的平台,这是一个真的挑战,“知易行难”。

马向明:其实城市规划领域谈公众参与时间也挺长了,很多规划也进行了各种公众参与。但是发现了一个问题,社区层面的公众参与度比较高,但是宏观一点的规划,中国老百姓经常采取事不关己的态度。

杨宏山:这要识别利益相关者。为什么社区层面大家关注度更高?就是因为跟每个人都相关。宏观层面的,他就不是利益直接相关者,就不需要他参与。大的结构安排实际上更多是精英之间的事情,但是如果有市民委员会这样的机构,也应该有市民成员在里面,他就代表了广泛公众的意见。不是说每件事情、每个分散的个体都要参与,如果建立那种制度是一种大规模的直接民主,是做不通的。要建立一种代议制,但是要强调真的具有代表性,首先要识别利益相关者,然后在利益相关者中再找到他的代表。

做好需求沟通工作,使城市规划对话机制常态化

马向明:从您的角度来看城市规划的变革趋向是什么?

杨宏山:第一,城市规划对话机制要成为一种常态,而不能作为一种象征性的对话,真正意义上的公众参与还需要拓展。

第二,从制度建设上来说,政府治理本身要改革,政绩评估机制要改革。现行的绩效评估的激励太硬。西方的市长所考虑的是五年以后、十年以后的事情,包括个人以及党的发展,不用担心被辞退。所以说我们今天对政府,尤其是对党的一把手的约束,政绩考核的强激励也有副作用。西方规划师很羡慕中国规划师,因为一个项目可以在很短的时间内就能完成,如棚户区改造等,但他们根本做不到,这就是说我们有很多强激励,这种强激励使得效率奇高,但实际上从公共管理的角度来说不一定是好事。在讲事实问题上专家有很大的话语权,但价值判断的主体就是社群,他在特定的施工环境,特定的民族地区,特定的经济社会发展阶段,需求不一样。城市规划在未来还是有很大的提升空间的,我们不要把授权联盟当成一个敌对的力量,它是现代国家建设的一部分。

马向明:到一定的程度,社群的意见提前沟通好了,方案实施的时候会很顺畅。现在是省了前面的一段,到实施的时候一堆的问题,这样前面的工作就浪费了,所以未来确实还有很多地方值得提升。

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