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郑思齐:对中国若干区位导向性政策的研究及讨论

2016-11-17 09:22 来源:中国城市规划网

编者按:

2016年9月24日,2016中国城市规划年会在沈阳召开。本次年会邀请了清华大学恒隆房地产研究中心主任郑思齐教授作题为“对中国若干区位导向性政策的研究及讨论”的大会报告。会后,中国城市规划学会理事,华南理工大学城市规划系系主任王世福教授与郑思齐教授进行了大咖对话。

对话嘉宾

郑思齐:清华大学恒隆房地产研究中心主任、教授

王世福:中国城市规划学会理事,华南理工大学城市规划系系主任、教授

从计划经济到市场经济,区位导向性政策的出现及其成败

王世福:2016中国城市规划年会的主题是“规划60年:成就与挑战”,我们大致可以看到前面大约30年是计划经济体制,后面是市场经济体制。这两个阶段您关心的产业布局,包括相关的政策是截然不同的。宏观上,您怎么看这两个阶段的政策、空间结果和产业效率等问题。

郑思齐:最开始在计划经济阶段,大约是60年一半的时间,当时就没有一个要素流动的市场,市场也不存在,所以完全是由中央政府靠指令来安排产业在什么地方,比如说东北或者是比如原来的三线建设,一些配合的城市建设的重工业基地的建设。这个时候因为没有市场,所以你也无从说是否符合市场规律。

然后再市场经济之后,要素都开始市场化流动了。因为我们是从制造业起来的,因为世界市场的存在,而中国只有一面临海,所以大量的制造业企业肯定是在东部沿海,这是我们的市场必须接触到国际市场的需要,是一个很自然的现象,也是我们城市经济、经济地理里面很容易理解的,理论就可以推导出来的。在这种情况下,市场决定了产业的空间布局和选择。但是并不意味着就不需要政府来做事。正好就涉及到政府和市场的关系,就是今天要讲的区位导向性政策。为什么需要这种区位导向性政策呢?实际上就是指这些政策是和某个区位绑定的。它强调这个政策的优势和这个区位的自身禀赋,特别是比较优势、规模经济能够结合在一起形成合力,然后来提高这个地方的生产力水平和人力资本水平。为什么需要呢?在我们理论界来说主要就是两大基础理论,或者说统一的思想,就是因为有外部性的存在。外部性一方面就是聚集经济,聚集经济的意思就是随着某一个地方产业集聚度的增加和密度的增加,边际收益是递增的。边际收益递增就是意味着企业扎堆到一起,每一个企业都会有额外的收益,这个就是每个企业给其他企业带来的外部性。如果没有政府的存在,企业不会考虑他为别人带来的好处,他只会享受别人带给他的好处,这样就可能导致集聚不足。因为大家进来的时候都没有想到你进来还会给别人带来好处,可能就没有足够的动力进来。所以这种正外部性的存在就需要一些区位导向性的政策,比如说开发区政策利用政府的力量,使得在短时间内,在一个很小的空间范围内积聚大量的企业,带来生产力的提高。

另外就是人力资本的溢出。人力资本溢出的基本机制就是说当一个地区的劳动力教育水平,人力资本上升以后,每一个劳动力的工资水平也就随之上升。也就是每个人能够获得的劳动收入、工资水平会和周边的劳动力的人力资本相关。这就意味着说政府做一些事能够吸引到高素质的劳动力到这块,或者是提高这一块的受教育水平的话会使得每个人都收益。所以这基本上就是正外部性导致区位固定性产业政策的存在是有一定依据的。

但是事情总有正反两面。反过来说结合现在大家在微信、媒体上看到的张维迎和林毅夫讨论的,当然他们讨论没有说区位固定性政策,他们主要是泛指产业政策,但是总之是市场和政府的关系问题。具体到区位固定性政策可能会有几个问题。第一个就是从经济学的角度来说,虽然我们知道聚集经济会带来边际收益递增,但是却不能很好的识别在哪些区位是这样的。其实没有那么聪明的人可以识别出来,现在连聚集经济的测算都是很难的话题,更别说你能真正识别出来应该把企业放在哪,可以带来更高收益。所以说没有这么一个聪明的人,包括官员、学者、企业本身能够识别。但是问题在于对于企业本身来说,如果决策错了就会有损失,所以它不会非理性的往这投、往那投。但是对于政府和学者来说,如果决策错了可能本人不承担损失,可能还不愿意承认自己的错误,一直往那个地方投资。即使失败也在投资,因为他想如果不继续投资,错误就被发现了。另外就是有一些激励的扭曲。可能这个决策的人并不是看长期,他可能看短期,任期里面怎么样。

因为这些原因就会有区位固定性的政策,包括产业政策的存在基础,但是确实因为我们认知的局限和一些激励的扭曲问题,这些政策并不是在什么时候都有好处。所以从这个角度来说,这些政策可能会存在成功的,也可能出现失败的。我觉得怎么样才能成功?就一定要把资源投入到那些有比较有适合规模经济的地方,要正确的投入。比如说在一些合适发展农业的地方就不应该建大量的工业基础设施。比如说企业应该聚集在沿海的地方,就不应该非要让他们到内陆。土地的效益应该在沿海的地方更高,减少土地供给,控制土地,会导致投入要素价格上升,造成扭曲。所以应该顺应符合经济规律的空间指向,而不是反向导致扭曲。这是我的理解。

成功开发区往往人力资本水平比较高,产业和周边的产业相协调,产业内部也协调

王世福:这里面有几个比较关键的问题,在常规的规划研究里经常出现,比如说政府、市场的关系,而且您比较强调在这里政府的作用也很大,它的判断能力、政策供给能力,包括我们现在经常诟病的国土指标和城市发展资源的投放。这个事情很容易让我们想起改革开放以后有一个地方政府大规模做开发区的热潮。按照您的分析,至少我们能够评估出一些开发区政策非常成功,因为符合您刚才说的共赢,政府、市场、资源、资本共赢。一定也存在一些判断失误,因为谁都不是可以很清楚的判断,有一些是尝试。

您在调研中觉得比较成功的开发区有什么案例或者是指向某些可识别的特征?我们现在经常批评开发区荒在那里了,到底是选择的区位,还是绑定的政策,还是资源吸引失败了,还是您刚才说的外部的正效应没有真正的发生?能不能用相对具体的案例或者是模型解释一下。

郑思齐:开发区这块我正好在做两篇文章,所以对这个问题的思考也比较多。从大的图解上来看,从全世界来看,比如说美国、欧洲也有类似的开发区政策,他们叫特别政策区。但是总的来看,那些国家的经济特区政策都不是很成功,很多学者文章研究的结果都是这样。要不然就是证明政府硬把一些企业从本来他们应该在的位置拿到另外一个地方,实际上并没有带来额外的产出,反而还透出了很多的成本,修了很多的基础设施或者是给了很多的补贴,反正就是在经济特区政府掏出一美元并不能收回来。但是和世界其他国家相比中国的经济特区政策是很成功的。《经济学人》之前也有一篇文章讨论这个问题,就是说中国的深圳等等经济特区在全球来看都是很成功的,为什么这样?我理解就是因为一个市场化已经非常发达的国家,也许并不需要政府来干预,因为企业非常清楚,已经自发形成了若干很强的产业集群了。但是当我们还是一个转型国家,一些制度还没有完全完善,市场本身在成熟的过程里。在发达国家开发区政策可能会带来扭曲,但是中国是原来有很多扭曲,反而修正了。把一些约束企业的束缚去掉了,这个可能是中国的特区为什么会成功的原因。

从中国来看我感觉是分成前后两个阶段。前阶段可能是03、04年以前,那时候可能大量的开发区还是以经济增长为主要目标,主要是要提升生产力,然后带动整个城市的经济发展。它主要是在比较优势比较强的区位,比如说东部沿海或者是大城市的郊区,这个阶段前几批的效果还是很明显的。后来因为地方政府非常冒进,弄出很多开发区来。03、04年整顿了一下,然后就减少了很多,一些都取缔了。后来中央的导向有一个变化,就是把开发区作为区域平衡发展的手段了,用以鼓励西部很多落后的地方。因为看到了东部成功的经验,所以想复制这个经验,就鼓励他们建开发区,把东部的复制过来。但是实际上失败比成功的多,并不是所有的都失败了,但是失败的可能性会比较大。这个比较容易理解,因为那些地方实际上并没有比较优势,是不可以照搬那个经验的。几乎零地价,环境也没有管制,污染都可以,税收减免的非常厉害的时候,可能才勉强能吸引来一些企业。但是这些企业在这个地方没有什么比较优势,所以不可能提高生产率,也就没有形成足够的聚集效应,带不来生产力提升。只能招商引资来一些高污染、没有生产优势的企业。从实际的分析上看,我们做过一篇文章,对中国主要的八个大城市,北京、上海、深圳、西安等,都是一线或者是1.5线城市,里面的110个国家和省级开发区进行了实际测算,来看城市开发区到底有没有带来生产力的溢价。结果发现大概70%是正溢价,30%是负的,这是一个定量的结果。但是要注意的是这是八个大城市,且这些开发区几乎都是第一批的,当时选择是有道理的。

怎样的开发区好呢?我们做了一些差异性分析,主要是人力资本水平比较高,产业和周边的产业相协调,产业内部也是协调的情况下,会比较容易带来正的溢价。但是拓展到全国的所有城市,这个成功比重会降。而且特别要注意的是我们现在在做的只是收益的分析,但是不可否认的是做开发区一定是有投入成本的,基础设施大量的投入、大量的补贴,所以怎么比较成本和收益是一个问题,只有一点点收益,可能还不足以弥补成本,实际上总的来说还是在亏的。这是我对开发区政策的一个初步的理解。

王世福:这是很睿智的,通过这些定量的研究,我能够看到乐观的一面。政策收益在八个大城市的表现还是值得肯定的。

郑思齐:而且特别有意思的是开发区政策和城市发展有关。开发区刚开始带来生产率的提高,同时又可以带来消费溢出。因为人们的工资上升了,就业多了,周边消费也变了,然后形成了一个新城。我们用零售业和住房市场来检验了这一点,有一篇文章是研究开发区如何形成一个新城的。

王世福:规划传统的理论里也都会去批评单一功能的卧城或者是产业城,我们一般会倡导职住平衡,生活生产均衡的新城。我觉得刚才您的担忧和批判还是有价值的,比如说东部出现过多的开发区热的时候,后来也导致了中央的调节。包括在西部上了一批不一定成熟或者是不一定精明的决策的时候,也导致了很多资源浪费,虽然您没有明确指出失败的程度。您刚才也说了从综合的城市发展质量来看这个框架还可以优化,因为生产力提高了以后,对产城融合的程度,包括带动生活服务发展的程度都有提高。

强有力的政府使得中国的区位导向型政策非常高效

王世福:一开始您说到在欧美的市场发达国家,这样的开发区或者是区位捆绑政策有时候不一定像我们这么好用。因为我们中国有一个国家特色,就是我们自上而下的力量强,国家资源调动能力强,包括我们克服不均衡发展的政策力度非常大。就像当西部弱的时候我们会把很强的东部资源转移到西部。那么,通过您做的国际比较,是不是存在着中国特色的区位导向性政策?

郑思齐:刚才我说的国际比较只是我看了别人的文献,并没有去研究欧美的开发区。但是我觉得的确会有这样一个特色,中国政府因为比较强有力,所以他可能有比较快速的把一件整体的事情做成的能力。

我们写过一篇论文研究中国的高铁,就是说高铁会带动大城市周边的二线城市和它的连接。我们在文章的最后说,中国能够这么快速的建成高铁网,在其他国家,比如说在美国是很难想象的。一个是财政,一个是美国要拆迁是非常困难的。比如说加州的高铁线,现在同意开始修建,但是人们都不预期它能修完,因为肯定是一个很长的过程。所以我们说中国这样一个强有力的政府好处就是在这么快的速度能把高铁建起来,然后直接把经济板块改变。

高铁等区域交通设施可能会使周边小县城利益受损

王世福:谈到高铁,我们有时候会批评高铁和所在地区城市的结合不是那么好。它的辩护观点会说我是为未来预备了一个很好的区位,因为预期城市化还会形成一些人口和产业的流入。您对区域交通设施和城市发展、土地利用的关系也做了一系列的研究,您对这个观点怎么看?

郑思齐:为什么修高铁的人会认为自己能够预期到未来哪些城市会发展,或者是城市会朝哪个方向发展,这个就取决于他的认知能力。我并不认为他的想法就是非常对的。那就和扔硬币一样,你对未来的预期是不是准确呢?不一定。我想提的就是高铁,现在很多学者的研究发现高铁连通了以后,实际上对于某些小县城来说反而是受损的。一个就是因为连上大城市以后,大规模的吸引力明显增加,市场规模在扩大。还有一个就是因为有了高铁,所以原来的绿皮车的频次极大下降,那些高铁不停靠的,绿皮车停站的,因为频率下降反而导致受损。

城市新建地铁会导致工作机会,包括产业和人口的重新布局

王世福:高铁更多是区域和城市战略层面的,和我们生活更接近的是城市里的地铁。地铁也有一种讨论,我们经常说各个城市的一号线可能是服务导向,因为城市发展到这里。有时候到了三号线、四号线的时候就有一个开发导向,因为他要指向潜在的土地资源。我在广州的观察中会发现,介于两者之间有一种很奇怪的现象。有时候市场先过去了,先事实上形成了开发,政府又后知后觉的要把地铁修过去。现在很多城市地铁已经成网了。在这样一个新的轨道时代,二线城市、三线城市也开始启动地铁计划了,对此您怎么看?

郑思齐:这两种情况实际上对我们来说带来了一个困难。带来了一个我们在方法上的困难,就是怎么去识别地铁到底对周边有没有作用?你肯定观察到地铁和周边的繁荣程度或者是房价是正相关的。但是这个正相关是没有办法识别因果关系的,有可能是那个地方繁华所以拉来了地铁线,或者是反过来的情况。所以我视之为对我们研究的一个挑战,所以我们需要用一些方法来解决这个挑战。比如说我们选取一个对照组,就是这个地方有地铁,这个地方需要建但是还没有建,然后我们做一个对照组的比较,来真正的剥离地铁真正导致的,而不是因为别的东西导致的地铁效果。但是从我们实证效果来看,地铁的确会带来周边的房地产价格的升值,以及零售商业、消费中心的形成,这是我们的实证。

王世福:国内第一条跨城地铁是广州和佛山。我们当时组织学生做了调研,结论很有意思。当时说是一片欢呼,因为广佛同城了。但是我们事实上看通车前后的时间,佛山市区的零售业大大下降,可以感觉到30%以上的降幅。但是我们也看到了交换了其他的资源,佛山的郊区房地产也起来了。

郑思齐:您说的非常对,当地铁把城市内的不同区位给联系上了以后,实际上改变了人们的移动速度,这个会导致工作机会,包括产业和人口的重新布局。根据经济学里的一个重要理论,就会使得需要聚集的产业更加集中,然后居住会郊区化,因为居住并不需要互相聚集。北京有一个13号线,西直门、东直门、天通苑的线,这条线建成以后,很多的就业机会都集中在西直门,以及穿过的地方。就业会更加趋向于中心化,而居住更加趋向于郊区化。空间距离增加,但是时间距离会缩短,这是一个很典型的空间均衡。

关于地铁网络。我们现在做一个研究,特别提出地铁网络和单条地铁线是有巨大差别的。因为有时候可能我家门口本来有一旧的地铁线,但是在比较远的地方有一新的地铁线,按照以前传统的做法这条新的地铁线的建成对我没有意义,一般来说就是新地铁站旁边会升值,但是实际上如果有网络的话,新地铁虽然没有经过我家,但是因为有一个地铁网络的存在,我现在上了这个网以后就可以到更多的地方,以及更多的人可以上这个网络到这个地方来消费。所以我这个地方虽然没有新建,但是别的地方新建了,我也受益了。所以这个网络效应会使得在城市地铁网络越来越完善以后,新加一条地铁线的边际收益会更大。

保障房的选址可参考不同收入水平的人群的区位偏好,兼顾机会成本与低收入人群福利

王世福:保障房现在也是很热的政策,也颇受诟病。我们经常看到保障房住区会有一个规划的轨道。在轨道没有实现的时候,如何处理这么一个大规模的保障房住区和城市的关系?也有一些城市反过来说如果是公共交通优先,已有站点周边的土地应优先供应给保障房。那么,轨道跟保障房选址之间是什么关系,保障房区位的选择到底怎么样最明智?

郑思齐:保障房也是很典型的区位固定性的政策。一般来说住房保障有两种形式,补人头、补砖头。如果补到人头上就不是区位固定性的,给钱你随便去哪。如果是建保障房就是区位固定性。区位固定性的保障房有一个很有意思的话题,我们正好有一篇文章刚刚发表。这篇文章就谈到了保障房空间布局,认为一方面的确你要从低收入人群的角度来说,从需要住保障房的居民群体来说是应该交通更便利的,因为他们可以更容易到达工作地点,使他们的福利上升。但是从地方政府来说,实际上如果把保障房建在这么好的位置,会耗费极大的机会成本。因为建了保障房就不能用在商品房或者是土地出让机会会少很多。

所以我们提出来一个兼顾机会成本与低收入人群福利的保障房选取方法。基本思路就是说假如这个城市有两种类型人,高收入人、低收入人,他们对于不同区位的偏好是不同的,不能完全相同。我就画两个图,一个是高收入人的区位偏好,一个是低收入人的区位偏好,然后重叠到一起。找高收入人不是特别偏好,但是低收入人特别偏好的地区优先供给。这样一方面可以保障低收入人的收益,同时也使得机会成本尽可能少,因为那部分你即使建了商品房也不一定能卖出很多的地价。根据我们对两类人的分析,的确偏好会有差别。比如说低收入人可能更偏好于地铁周边,然后离工作机会近。因为他主要的时间都用在工作上赚钱,对周边的公共服务偏好没有那么强。而高收入人口就是学区之类的。所以他俩是可以找到一种两全的方案,而不是互相矛盾。

王世福:因为我是规划师我就会把他联想到具体的城市情景里面去,我记得在广州讨论的时候,我没有您这么强的理论分析的前提,但是我能预感到保障房选址本身是和城市战略相关的事。比如说城中村的群体,也许是高收入人群的偏好不一定覆盖的,但是又是交通可达性非常好,这部分现状的资源是不是也是保障房优先的?保障房的策略能不能跟城中村的优化或者是改善的策略关联?当时我们从城市的价值观和发展战略角度来看这个问题。您刚才说的区位就符合这个,因为这个区位恰恰是低收入人群的偏好,而高收入人群不一定会愿意去,除非是推倒重建。

郑思齐:您说的很对,城中村就是当政府缺位的时候,市场能够供给的低收入住房。

王世福:实际上就是弥补了政府应该做的那部分社会责任。但是他占据了一个很好的区位,对他的未来承载其实用这个关联还是很明智的。我觉得从规划学会邀请您的目的来看,也意味着将来各个学科跟规划行业,包括您所在的经济学学科,还有城市社会学、公共管理学将产生更多的融合,谢谢。

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