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特色小(城)镇建设应在新型城镇化进程中找准定位和方向

——国家发展改革委规划司陈亚军副司长

2017-01-12 11:07 来源:发改委网站 作者:陈亚军

编者按:

1月8日,2017年中国新型城镇化论坛暨“千企千镇工程”启动仪式在北京举行。论坛由全国人大常委会原副委员长、中国城镇化促进会主席蒋正华致开幕辞,国家发展改革委胡祖才副主任出席并作发言。中央政策研究室原副主任郑新立,国家开发银行行长郑之杰,中国光大银行行长张金良,中国企业联合会副会长李明星等围绕新型城镇化建设、美丽特色小(城)镇建设及实施“千企千镇工程”等发表演讲。本篇为国家发展改革委规划司陈亚军副司长在2017年中国新型城镇化论坛暨千企千镇工程启动仪式上的发言。

各位领导、各位嘉宾:

上午好!

刚才,祖才副主任介绍了2016年新型城镇化取得的新进展,展望了2017年推进城镇化建设的新设想,深刻阐述了特色小(城)镇建设和“千企千镇工程”的重要意义和方向举措。回顾刚刚过去的2016年,推进新型城镇化工作的确是成果丰硕、亮点纷呈、可圈可点。2017年随着相关改革的深化和政策的落地,新型城镇化建设仍然大有可为、成效可期、前景广阔。下面,我结合今天实施“千企千镇工程”推进美丽特色小(城)镇建设,谈点认识和体会。我的发言题目是:特色小(城)镇建设应在新型城镇化进程中找准定位和方向,提出三个问题,与大家共同探讨。

第一,如何认识特色小(城)镇在新型城镇化建设中的定位?

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是个巨大而复杂的系统工程。城镇化的核心是人的城镇化,这是世界各国的普遍共识,也是我国新型城镇化区别与传统城镇化的本质属性。

国家新型城镇化规划提出以人为本的核心理念,是对城镇化的正本清源,以人为本,不仅要以市民为本,也要以农民工和农民为本。新型城镇化规划中明确的四大战略任务,核心都是围绕人展开的:推进农业转移人口市民化,是为了解决目前2亿多农民工在城市的身份和待遇问题;优化城镇化布局,是为了解决未来10亿左右城镇人口在哪里分布的问题;提高城市可持续发展能力,是为了解决城市产业就业、基础设施、公共服务和管理水平对人口的承载支撑问题;推动城乡发展一体化,是为了解决仍留在农村的人口能够同样分享现代化成果的问题。

那么,人口城镇化,与特色小(城)镇的关系是什么?这就不能回避长期以来发展大中小城市和小城镇之争问题,这既是个学术问题,也是个政策取向问题,直接关乎小(城)镇的发展定位和发展方向。

从国际经验看,城镇人口越来越向100万以上的大城市集中,特别是向1000万以上的超大城市集中,这是一大态势。根据联合国2012年《世界城市化展望》中列举的1970年、2011年和2025年城镇人口在不同规模城市中的分布情况,从1970至2011的41年间,50万以下城市人口比重下降了10.7个百分点,100万以上城市人口比重提高了10.1个百分点,其中1000万以上的城市人口增长最快,比重提高了7个百分点。预计2011到2025年的14年间,50万以下城市人口比重还将下降8.5个百分点,100万以上城市人口比重还将提高7.6个百分点,而1000万以上的城市人口增长仍然最快,提高3.7个百分点。

从国内历程看,大城市对人口城镇化的贡献率也是不断上升的。根据第六次全国人口普查(2010年)数据,从城市数量看,1990年到2010年的20年间,市区常住人口超过50万的城市从59个增加到242个,20年净增加了183个,占城市总数的比重由12.6%提升到36.8%。其中,市区常住人口超过1000万人的城市从无到有,增加了6个,500万~1000万人的城市从2个增加到10个,200万~500万人的城市从7个增加到37个,100万~200万人的城市从22个增加到83个,50万~100万人的城市从28个增加到106个。从不同规模城市对全国城镇化的贡献看,1990年到2011年的21年间,50万人口以上城市的贡献从27%提高到46.1%,提高了19个百分点;20万~50万人口城市的贡献从12.1%提高到13.9%,提高1个多百分点;而20万人口以下城市的贡献则从10.7%降低到3.6%,下降7个百分;小城镇的贡献则从50.2%降低到36.4%,下降近14个百分点。

从政策取向看,1980年《全国城市规划工作会议纪要》提出,“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的基本方针,1990年《城市规划法》继续提出“国家实行严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市的方针”;而那时大城市的标准是人口超过50万。直至2001年经全国人大批准的“十五”计划纲要取消了“严格控制大城市规模的方针”,提出要“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”。之后的“十一五”、“十二五”、“十三五”规划纲要,在继续坚持大中小城市和小城镇协调发展的基础上,提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。同时,鉴于1990年《城市规划法》中提出的大中小和特大城市的划分标准已经严重不适应我国城镇化的发展现状和发展态势,2014年国务院重新颁布了新的城市划分标准,将原来的四类调整为五类七档,明确城区常住人口50万以上的为中等城市,100万以上的为大城市,500万以上的为特大城市,1000万以上的为超大城市。

之所以列举以上三组不同视角的数据,是想说明,城镇化有其客观的规律,城市的生成发展也有其自身的规律,无论我们喜欢还是不喜欢,客观规律都在起主导作用。在城镇化进程中,我们在重视小城镇、发展小城镇的同时,应该看到发展大城市、特大城市对于解决人口城镇化问题的极端重要性。我们在关注“大城市病”的同时,同样不能回避“小城镇病”的问题。由于小城镇量大面广,规模不经济的局限性,集聚产业和人口功能弱,如果“遍地开花、一哄而上”,对水土资源的消耗、对生态环境的破坏,处理起来可能比“大城市病”更难。为此,我们去年专门出台《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,目的就是为了规范和引导各地特色小(城)镇建设沿着正确的轨道前行。

第二,如何避免特色小(城)镇建设“穿新鞋走老路”?

自上世纪80年代初,费孝通先生提出“小城镇,大问题”这个命题以来,“小城镇,大战略”曾经在祖国大地红极一时。30多年过去了,我们今天再提“小城镇,大梦想”的时候,很有必要对过去走过的历程进行理性的反思和讨论。尽管今天的城镇化要解决的核心问题仍然是人的问题,但城镇化面临的时代背景和内外部环境已经发生了根本变化,城镇化发展的推动力也已经不再是当年“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业,低成本、高消耗、高排放的城镇化快速发展模式已经难以为继,城镇化进入了由速度型向质量型转型的新阶段。

在城镇化转型的大背景下,发展特色小镇和小城镇,必须创新思路、创新方法、创新机制,防止“穿新鞋走老路”。在这方面,浙江先行一步,创造了一个非镇非区的特色小镇概念,核心是聚焦传统经典产业和战略性新兴产业,“螺丝壳里做道场”,“产城人文”融合做文章,打造“双创”新平台。其他地区也进行了形态各异的探索,积累了一些经验,但多数限于行政建制镇的范畴。目前我们所讨论的特色小(城)镇,实际上包含了特色小镇和特色小城镇两种不同的形态,但无论是特色小镇还是特色小城镇建设,都要防止“穿新鞋走老路”。

防止走老路,首先要坚持因地制宜、分类施策,切忌“东施效颦”、一哄而上。“十五”以来,我们一直倡导小城镇要“有重点地发展”。所谓有重点地发展,总要求是“控制数量、提高质量,节约用地、体现特色”,这是针对小城镇数量多、质量差,占地多、形象差等问题提出的。有重点地发展,还要求针对不同类型的小城镇分类施策。大城市周边的重点镇,要加强与城市发展的统筹规划与功能配套,逐步发展成为卫星城。具有特色资源、区位优势的小城镇,要培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇。远离中心城市的小城镇,要完善基础设施和公共服务,发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。同时,还要兼顾特色小镇和人口5万以上的特大镇两种新形态,这两种新形态反映的是集聚效应和规模效应。

防止走老路,要坚持特色立镇,特别是特色产业建镇、强镇、富镇。通过立足资源禀赋、区位环境、历史文化、产业集聚等特色,构建特色优势主导产业,延伸产业链、提升价值链,在差异定位和领域细分中构建小镇大产业的格局;通过发挥小城镇创业创新成本低、进入门槛低、各项束缚少、生态环境好的优势,打造“双创”的有效平台和载体,提升特色小镇和小城镇竞争力和吸引力,集聚更多的产业和人口,实现可持续发展。

防止走老路,更需要坚持以人为本,围绕人的城镇化,统筹生产、生活、生态空间布局,完善城镇功能,补齐城镇基础设施、公共服务、生态环境短板,打造宜居宜业环境,提高人民群众获得感和幸福感。而不是脱实向虚,搞形象工程,搞以房地产开发为主导的造城运动,形成新的“空镇”、“鬼镇”。

第三,如何正确处理特色小(城)镇建设中政府与市场的关系?

推进特色小镇和小城镇建设,最重要的是要处理好政府和市场的关系。上世纪90年代始,我们曾在“经营城市”的理念引导下,政府既担当城市管理者的角色,又充当城市经营者的角色。这种集经营与管理于一体的模式,尽管在一定时期取得了巨大成效,但“重建设轻管理”等问题也越来越凸显。尤其是随着经济发展进入新常态,政府在城市经营中的局限性越来越大,已经影响到城市建设和可持续发展。同时,近年来一些地方引入企业参与城镇建设运营取得了不少经验,比如,华夏幸福基业以PPP模式建设河北固安产业新城,隆基泰和以产业生态圈模式经营河北白沟新型城镇,蛟龙集团以企业化方式管理运作成都双流工业园区,国开金融以市民农庄模式推动城乡一体发展等。这些案例的基本特征是:政府重新定义了在中小城市建设经营管理中的职能,不再“大包大揽”,而是主动“瘦身”,将城市具体建设经营交由专业化企业,多数公共服务供给也通过购买服务来实现,政府主要担当好城市管理者、监督者的角色。这种将城市经营和管理分开的模式,充分发挥了企业在资本融资、产业招商和城市经营方面的优势,解决了政府融资渠道有限、经营城市效率不高等问题,实现了政府管理服务、企业专业化经营、市场主体价值创造的有机统一。我认为,这是一种共赢、多赢、可持续的模式。

“千企千镇工程”,实质上也是上述思路在特色小(城)镇建设中的借鉴和运用。我们开展“千企千镇工程”的主要目的是要厘清政府和市场的关系,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,充分调动市场主体的积极性,避免政府“大包大揽”;是要按照“政府引导、企业主体、市场化运作”的新型模式,搭建小(城)镇与企业主体有效对接平台,引导社会资本参与美丽特色小(城)镇建设,促进镇企融合发展、共同成长。这是政企银社联动推进特色小(城)镇可持续发展的一种新探索。创新的实践已经起步,改革的成效还有待时间的检验。我们热情欢迎关心、关注、支持特色小(城)镇建设的社会各界,特别是新闻媒体界的朋友们,持续跟踪监督“千企千镇工程”实施情况,总结经验,发现问题,提出建议。 谢谢大家!

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