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以伦敦为鉴: 大城市控制规模为什么失败?

2017-12-15 09:17 来源:中国新闻周刊

“伊丽莎白一世陛下命令,禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

16世纪80年代,英王伊丽莎白一世发布了一项影响伦敦发展的命令,该命令禁止任何人在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓。命令原文是这样的:“伊丽莎白一世陛下命令,禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

这是英国著名规划师阿伯克龙比在1945年为大伦敦制定远景规划时提到的一个细节。据说,这是伦敦历史上第一次控制城市规模。几年后,这一禁令又把控制范围拓展至离伦敦城7英里至10英里地区,并在斯图亚特王朝及克伦威尔共和国时期得到延续。为什么要控制建筑?无非是当局觉得当时的伦敦城人太多了,人在城市总要住在房屋里,控制了建筑物,人自然不会增加。

有意思的是,伦敦的城市规模并未得到控制。相反,随着工业革命的发生,伦敦的人口在19世纪至20世纪初迅速增长。维基百科的数据显示:在19世纪末和20世纪初,伦敦是世界上人口最多的城市,1939年第二次世界大战爆发前,伦敦的人口总数为861万5245人。

控制城市规模并未有效,却产生了其他后果:由于供给减少而导致的房价高涨,很多人不得不居住在大量低劣建筑中。然而伦敦的各种优势还是使人口源源涌入。但政府禁止提供新增住房,他们该住哪里?一些人很快发现了商机:在禁止区域内建造临时住房。这些住房是违法的,随时有被政府拆迁的危险,商家为了减少损失多使用劣质材料,但仍因人多房少而价格高涨。房主的房租收益足以弥补房屋被拆除和罚款的风险。

规划师阿伯龙比在其专著《大伦敦规划》中写道:“当克伦威尔和国王们看到房主们宁愿接受罚金,也不愿建筑物被拆除时,这一法规最终变为无效,控制城市扩张的一切尝试都付诸东流。”

有意思的是,尽管阿伯龙比自己对这些控制城市规模的举措不以为然,但是他在《大伦敦规划》中,采取了类似的做法。具体来说,是从城市内环疏散人口,并严格控制新增住宅用地和工业用地;郊区环也将不再新增人口,所有从内环疏散的人口进入伦敦周边的乡村环,在这一个地区规划8个卫星城,共规划安置50万人口。

阿伯龙比的规划确实使得伦敦人口大规模减少。2011年人口普查时,伦敦市区常住人口为817万3941人,包括大伦敦边界外的市区,则共计为978万7426人,整个伦敦大都会区的人口约在1200万至1400万人之间。

当然,伦敦市区人口的减少还与二战后的郊区化有关。但最大的原因还是伦敦市区控制住宅供应的举措,使得市区内的房价持续上涨,很多人不得不走向郊区。目前伦敦已经成为世界上房价最为昂贵的城市之一。

据2016年英国《独立报》的报道,房产顾问公司 Savills在针对伦敦周边 314 个车站附近的不动产价格调查后结果发现,平均乘车通勤时间每缩短 1 分钟,居住地的房价就增加逾 3048 英镑。伦敦市中心当时的年平均房价为60.6万英镑,相比之下,距市中心通勤时间在半个小时内的地区房价,平均为 45.8 万英镑。若通勤时间拉长至 60 到 69 分钟区间,当地的平均房价则降至 33.7 万英镑。因此,尽管更多的人离开了伦敦中心城区,但是由于更多的就业机会还是留在市中心,因此实际结果是大家不得不花费更多的时间在通勤上。

之所以花费这么多篇幅来讲述伦敦的规划史,无非是想说明一个道理,城市的主政者在对城市进行规划时,不要与市场为敌,否则就会招致市场的惩罚。当伊丽莎白一世禁止在伦敦城墙周围3英里内建房时,那些到伦敦谋生的人就不得蜗居在由劣质材料搭建的临时建筑里;当伦敦内环严控人口时,那些从这个区域搬离出去的人就不得不承担更多的通勤时间,那些想离工作地更近的人不得不承担更高的房价。但是,没人选择离开。

本文作者系上海金融与法律研究院研究员

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