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以加快城镇化为基础形成区域协调发展新格局

2017-12-15 09:33 来源:经济参考报 作者:迟福林

十九大报告提出,要“以城市群为主题构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局”。当前,要深入研究城镇化与区域协调发展的内在关系。例如:城镇化是不是区域协调发展的本质特征?从实际经济生活看,不同区域发展的程度与城镇化进程、水平、质量、布局是直接相关联的。城镇化是不是区域协调发展的“最大红利”?过去城镇化加快推进成为区域发展的重要动力之一,未来10年左右甚至更长时间,城镇化仍将是我国区域协调发展的“最大红利”所在。要不要把城镇化作为区域协调发展的重大任务?实现区域协调发展,离不开城镇化和城乡一体化的重大制度创新,这一点看得越来越清楚。当前有三个关键问题亟待解决。

第一,城镇化发展的不平衡不充分是区域协调发展的突出矛盾

从我国实际经济生活看,区域发展差距有城市之间发展的差距,但更重要的体现在农村发展的差距上。比如,2016年,广东珠三角人均GDP达到11.43万元,是贵阳市人均GDP的1.81倍,却是贵州以农村为主的毕节市(城镇化率仅为30.90%)人均GDP的4.6倍。城镇化不平衡不充分成为区域协调发展的突出矛盾,这就需要明确以城镇化推动区域统筹协调发展的大思路。

1.区域协调发展的基础在于城镇化。城镇化的实质是城乡资源的自由流动以及公共服务的平等享受,这两方面都是决定区域协调发展的重大因素。从我国情况看,城镇化发展在很大程度上决定了区域协调发展的进程。我分析了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北几个区域的数据,结果表明,2016年,华北地区城镇化水平最高(68.03%),其人均GDP也最高(76781.80元);西南地区城镇化水平最低(46.11%,低于全国57.35%的平均水平),相应的其发展程度也最低(人均GDP仅为39605.60元,低于全国53817元的平均水平)。

几个区域的对比分析充分说明,我国发展上呈现“东中西”差距,其实质是城镇化进程上也呈现“东中西”差距,也就是说城镇化水平越高的区域,发展程度越高。

2.打造合理城市群的基础在于城镇化。十九大报告明确提出了“以城市群为主体”。什么是合理的城市群格局?不能“进城像欧美,出城像非洲”。从现实情况看,如果缺乏有质量的城镇化支持,城市群发展恐怕会把农村发展的要素吸走,产生“虹吸效应”,不仅制约了农村发展,反而扩大了区域差距。比如,珠三角城市群已经形成了规模,但由于粤东西北的城镇化率比较低,2016年粤东西北地区城镇化率分别为60.02%、42.68%和47.85%,远低于珠三角城镇化率84.85%。因此,城市群发展的实质是城镇化,形成合理的城市群格局,离不开高水平、高质量的城镇化。

3.以城镇化形成合理的区域协调新格局。改革开放以来,我国在推进区域协调发展上,更多的是以做大经济总量为导向,以鼓励地方竞争为途径,以产业布局为突破,城镇化水平滞后于工业化水平。其结果是,我国虽然开始进入到工业化后期,但当前不足60%的城镇化水平与中后期应当达到的70%左右的城镇化水平,有很大的差距。

推进新阶段的区域协调发展,需要在城镇化上做文章,形成以城镇化为基础推动区域协调发展的新格局。在这个格局下,尽管不同区域的城镇化水平会有所差距,区域发展会有差距,但这是建立在不同要素禀赋、不同产业布局基础上的,以制度基本平等、公共服务水平大致相当为重要特征的区域经济发展新格局。这个格局能够满足不同群体的不同需求,能够保障人民对美好生活的追求。也就是说,未来几年,建立在城镇化基础上的区域协调发展将是一个新的形态。

第二,城镇化是新时代推动区域协调发展的“最大红利”

推进区域协调发展的路径,十九大报告已经说得很清楚,就是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”,“加快农业转移人口市民化”。从现实情况看,城镇化是当前乃至今后中长期区域协调发展的“最大红利”。

1.城镇化自身还有巨大空间,而且正处于转型升级的关键期。过去10年来,我国城镇化快速推进,规模城镇化率2016年达到57.35%。尽管如此,我国城镇化率还有相当大的空间。到2020年,规模城镇化率有望达到65%左右,到2030年有望达到70%左右。这是新型城镇化最大的空间所在。纵观全球,没有哪个国家还拥有这么大的城镇化发展空间。

2.城镇化蕴藏着巨大的市场空间。以消费为例,2016年我国城乡居民消费差距已经缩小到2.72∶1(29219∶10752),将近三个农村居民消费才相当于一个城镇居民消费。如果人口城镇化速度能明显提高,并使进城的农民工享受城镇人口的公共服务和公共设施水平,其消费水平大体达到城镇居民的平均水平,将释放巨大的消费潜力。

3.城镇化促进经济、社会、文化协调发展还有巨大空间。以产业发展为例,城镇化带来消费结构升级,新型城镇化和乡村振兴的融合,将形成产业结构变革的巨大空间。城镇化比较好的区域,大都能形成城乡联动、产业联动的新格局。前几日,我在佛山看到,传统的加工制造开始退出,以研发为重点的生产性服务业成为发展的重点,这座城市开始从生产制造型城市向服务型城市转变。再以平均教育年限为例,目前城乡劳动力受教育年限差距比较大。有数据显示,中国城镇学生上高中的比例达到93%,但农村仅为37%。在加快城镇化中提高农村劳动力受教育年限,还有相当大的空间。

第三,形成区域协调发展新格局重在推动城镇化的制度创新

未来几年是我国加快区域协调发展“攻坚期”。以城镇化转型升级尽快形成区域协调发展新格局,关键在于加快城镇化的制度创新。十九大报告提出,要“加快农民转移人口市民化”。面对新情况,要按照十九大报告的要求,推进农民工市民化进程,而不是让农民工再农民化。

1.以户籍制度为重点推进结构性改革。城镇化核心问题是规模城镇化与人口城镇化的缺口较大,这表明城镇化的质量亟待提高。根据发达国家经验,2016年,我国规模城镇化率已经达到57.35%,已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。但我国人口城镇化率仅为41.2%,还处于发达国家城镇化发展的起步不久阶段。打破掣肘城镇化的因素,关键在于结构性改革,尤其是加快以居住证取代户籍制度改革,并带动相关的结构性改革。从现实情况看,城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化,到2020年,全面实施居住证制度,让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体成熟。关键是在试点基础上,尽快总结经验,在全国有序推开。

2.同步推进基本公共服务均等化和农村土地改革。推进户籍制度改革,需要具备两个基本条件。一是加快基本公共服务均等化。“十三五”要实现城乡社会保障制度统一和对接,基本形成城乡一体化的基本公共服务体制安排,使得城乡居民可以根据职业选择等在城乡间自由流动,使城乡更多地成为一种职业分工而不是社会分层。二是农村土地制度改革,尽快落实农民土地财产权。城乡结构问题,是我国经济转型中的重大结构型问题,其中土地制度是最大掣肘。落实农民土地财产权,盘活农村土地资源,可以使农民能够带着财产进城,也能够带着财产推进农业规模化和市场化,由此成为区域协调发展的巨大红利。这就需要加快推进允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让,由此落实农民土地财产权。

3.重点在“三中”方面下功夫。一是中西部地区。随着相当多的农民工返乡创新,中国劳动力人口流动有可能出现趋势性变化。中西部地区城镇化将迎来重要的机遇,需要通过政策引导和制度创新加快推进。二是中小城镇。未来几年城镇化水平提升和质量提升的主要空间在于中小城镇。重点在于推动公共资源配置向中小城镇倾斜。三是中小企业。这是吸纳农村转移人口的主要载体。通过市场开放、公平竞争等,使中小企业尽快发展起来,将为中西部地区和中小城镇注入强大动力。

(作者系中国(海南)改革发展研究院院长)

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