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突出空间治理的社会主义大国首都城市总体规划

2017-12-20 08:55 来源:《前线》 作者:刘云中

2017年9月,中共中央、国务院批复了北京城市总体规划(2016年—2035年)。这一版的北京城市总体规划是新的时代背景下指导北京城市发展的蓝图,反映了新的时代要求,体现了新的发展理念,顺应了新的技术潮流,加深对其内容的理解,将有助于规划的实施,有助于北京城市的健康发展。

北京的城市战略定位反映了建设社会主义大国首都的客观要求

一个国家的发展既体现在可以触摸的实体和可以量化的指标上,例如反映经济增长速度的指标,也体现在基础性制度的建设上,例如文化价值体系、行政司法体系,也就是保障一个国家运行的制度基础。从制度演进角度看,这两者之间通常是制度基础决定了可以触摸的实体和可以量化的指标,但也存在着经济增长引致制度和体系变化的路径。从城市规划角度看,是这两者在空间上的能否分离以及多大程度的分离。中国是一个社会主义大国,历史悠久。首都所在地历史上就是政治、文化中心,也曾是国际交往的中心,在空间上承担着决定国家基础性制度安排的责任。因此,北京作为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位是建设社会主义大国首都的客观要求。

有关北京的城市战略定位有两个方面需要特别阐明。第一个方面是北京作为科技创新中心具有非常重要的意义。首先,北京集聚了全国有优势的科技教育资源。这些科技资源紧密联系,相互协作,形成了非常雄厚的基础研究力量,同时和北京城市所集聚的人文、法律等社会科学形成了创新资源间的极佳组合。其次,在国家推行创新发展战略、创建创新型国家的背景下,将北京定位为国家科技创新中心有着极强的示范作用,是国家占领世界科技创新高地的重要举措。第三,北京建设科技创新中心是北京转型创新发展的必由之路,是持久保持北京的活力、部分解决北京所面临的“大城市病”的办法。

第二个方面是如何界定北京市所承担的经济功能。北京作为首都,不再承担国家经济中心的职能。首先是顺应现代市场经济发展的趋势。现代市场经济活动日趋复杂,变化速度快,市场信息分散程度提高,对于经济活动的决策趋于多主体和分散化,在现代市场经济环境下,没有必要强调经济中心的功能。在中国这样的社会主义大国,空间上相对均衡的发展是缩小区域差距、增强社会公平的应有之义。北京在已经承担起基础性制度安排职能的前提下,应该促进政治和经济活动的适当分离,促进经济活动的空间均衡发展。而且,一个城市不承担经济中心的职能并不意味其没有经济功能。对北京而言,为城市正常运行的重要服务业、与科技创新紧密结合的高科技产业仍然会是北京经济活动的重要组成部分,但是与北京的战略定位不符合、没有直接联系的产业和经济活动需要从北京疏解出去的大方向则是必须坚持的。

以战略定位统筹安排北京城市的空间治理

围绕实现北京的城市战略定位来完善城市治理体系,增强城市治理能力。完善的治理体系意味着没有缺项,包括了对全域空间和全部要素的覆盖以及多主体的广泛参与。城市治理能力的提高则指影响城市规划编制和实施的各项能力没有短板,包括城市规划地位的确立、相关机构和人力资源的配置、现代技术的应用等,尤其是现代信息技术的发展对城市空间结构、城市间的关系、规划的编制和实施产生了深刻的影响。迫切需要结合现代城市治理中的政治智慧与现代技术提升城市治理能力。

北京的城市总体规划明确提出,建设和管理好首都,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市总体规划为此编制了非常丰富的内容,其中最为重要的一个特征就是北京的不同类型空间和不同要素间的联动发展,对空间的联合管控提出了高要求。首先是与人口和资源环境承载力尤其是水资源的承载力相联系,按照以水定人的要求,根据可供水资源量和人均水资源量,确定北京市的常住人口规模。其次,按照城市空间结构的不同组成部分之间的联动发展,即规划确定的“一核一主一副、两轴多点一区”城市空间结构,针对人口、用地、产业等不同要素,在市域范围内实现主副结合发展、内外联动发展、南北均衡发展、山区和平原地区互补发展。第三,不同功能区之间联动发展,根据北京城市的生产、生活、生态空间的内在联系,增加生态、居住、生活服务用地,减少种植业、工业、办公用地,形成生活用地和办公用地的合理比例。第四,城乡之间的统筹联动,完善中心城区—北京城市副中心—新城—镇—新型农村社区的现代城乡体系,全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化,形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系,成为现代化超大城市城乡治理的典范。

在保障城市规划实施的能力建设方面,也提出了具体明确的措施。首先是明确了城市总体规划的统领地位,通过底图叠合、指标统合、政策整合,全面建立起多规合一的规划实施及管控体系,实现一张蓝图绘到底。其次是对现代信息技术的运用,大幅提高有关规划编制和实施的信息收集、存储和处理能力,为建立城市体检评估机制提供技术支撑,能够有效地实现实时监测、定期评估和动态维护。第三是鼓励多元主体积极参与,推动政府、社会、市民同心同向行动,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力,鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设管理,推动规划有效实施。第四是强调住房、财政、土地、环保等多项政策的配套集成能力,提高城市的宜居水平,使不同空间发挥其功能,实现城市的战略定位。

建设以首都为核心的世界级城市群是超大城市跨区域治理模式的新探索

城市群是国家推进健康城镇化的重要方式,有助于克服个别城市规模过大所面临的“大城市病”,有助于带动周边城镇及广大腹地的协同发展。推进京津冀协同发展,建设以首都为核心的世界级城市群是国家的一项重要战略任务,也是社会主义大国首都建设的重要内容。京津冀地区的实质就是探索处于不同发展阶段的邻近地区如何实现协同发展。北京和天津的中心城区已经是较为发达的城市经济,而河北的很多地区还处于工业化的前中期,是经济欠发达地区。发展差距大的邻近地区必然存在较多的矛盾。京津冀的协同发展战略推出三年多来,在产业、生态和基础设施一体化方面已取得了很大的进展,但在空间治理模式上还需要进一步探索。

处于不同发展阶段的空间邻近地区首先可以通过市场机制来调节发展之间的差异,如通过产业的地区专业化发展、劳动报酬和资产价格以及生活成本相匹配来实现发展的空间均衡。但是,空间邻近地区的资源利用和环境保护、人口和功能密集地区的功能疏解等问题却不是可以通过市场调节来实现的,必须由政府来推动。京津冀协同发展是国家战略,除了有中央层面的空间协同机制外,北京城市总体规划对跨区域的空间治理和管控做出了新的探索。首先,围绕疏解非首都功能、建设世界级城市群,对跨区域的空间结构作了明确勾画,即全力支持河北雄安新区规划建设,推动非首都功能和人口向河北雄安新区疏解集聚,打造北京非首都功能疏解集中承载地,与北京城市副中心形成北京新的“两翼”,形成北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。其次,明确了北京作为城市群的核心城市所要承担的区域责任,所要承担的责任范围包括了交通能源等基础设施、重点产业对接、生态环境联防联控联治、精准对口帮扶等。其三,明确提出了交界地区实行统一规划、统一政策、统一管控,即“三统一”的措施,严控人口规模和城镇开发强度,防止城镇贴边连片发展。其四,提出了以北京为中心构建京津冀三地“政产学研用”一体的创新体系,以北京中关村的科技实力为引领,重点培育河北雄安新区及天津滨海新区、石家庄、保定等高新技术产业集群和创新型产业集群,逐步将北京培育成为全球科技创新引领者。这些措施都是从务实的角度出发,不拘泥于行政边界的形式,强调发挥北京作为城市群核心城市的带头作用,推动整个京津冀地区的发展,从而有助于将京津冀建成世界级城市群。

将“以人为本”城市发展理念落实到空间治理

新版的北京城市总体规划将“以人为本”城市发展理念落实到空间治理作了很多的细致安排,这里只择要讨论三个方面的体现。

第一,考虑实际服务人口的需求和安全。北京在2300万常住人口控制规模的基础上,本着改善人口服务管理的原则,考虑到大国首都的实际状况,构建面向城市实际服务人口的服务管理全覆盖体系,扩大基本公共服务覆盖面,提高公共服务均等化水平。

第二,精细化管理的思路贯穿于整个北京的城市规划和实施过程。从创建一流人居环境的角度,提出了改善背街小巷等公共空间面貌;开展老旧小区综合整治和老化改造,增加坡道、电梯等设施;提升生活性服务业品质;加强旅游治理,营造整洁、有序的游览环境等精细化管理措施。还从智慧服务体系提出,通过利用先进的信息技术建立社会保障大数据和云计算服务体系,构建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服务体系。

第三,着重从切实改善民生的角度完善基础设施。除了传统的交通能源信息基础设施外,还包括了住房、防灾减灾、公共安全、应急救灾等各方面的基础设施。在第22条中提到,要采取低影响开发、雨污分流、截流和调蓄等综合措施改造老城排水系统;推广四合院厕所入院、入户;推进架空线整治,实现主次干道架空线全部入地。这些设施的安排虽然看上去是细节,却是影响百姓生活的重要事情。

(作者:刘云中,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员)

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