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生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。土地是生态文明建设的载体。国家土地督察机构督察发现，随着生态文明持续深入推进，一些具有生态功能的土地在多年以来大量被占用后，开始受到关注和重视，公众对此类用地的需求激增。而在生态文明建设过程中，一些地方一味追求“绿色政绩工程”，贪大求全，将以往城市“摊大饼”式开发的用地思路和方式直接“拿来”，绿色城市、景观工程、绿化工程等大量占用耕地甚至基本农田，造成优质耕地大量减少、耕地保有量不实，耕地保护红线受到威胁。

新时代，生态文明建设与耕地资源保护如何实现统筹兼顾、协调共赢？

生态文明理念更加深入人心，生态用地有了越来越强的“存在感”

绿水青山就是金山银山。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局高度，对生态文明建设提出了一系列新思想新论断新要求，为建设美丽中国和实现中华民族永续发展指明了前进方向和实现路径，开启了建设社会主义生态文明的新时代。

五年多来，党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，加强法治建设，大力推动绿色发展，深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，实施《国家应对气候变化规划（2014~2020年）》，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

五年多来，从城市到乡村，从大漠戈壁到江南水乡，各地积极落实生态文明理念，生态环境质量持续好转。全国完成造林5.08亿亩，森林覆盖率达21.66%。2017年全国地表水好于三类水质所占比例较2012年提高6.3个百分点，劣五类水体比例下降4.1个百分点。

作为生态文明建设的载体，生态用地的重要性不言而喻。从首次出现到备受关注，生态用地有一个比较清晰的时间轴线：2000年11月，国务院发布《全国生态环境保护纲要》，明确“在城镇化进程中，要切实保护好各类重要生态用地”，这是生态用地首次在政府、行业文件中被提及。2008年10月，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020）》发布，提出“加强土地生态建设。立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。严格保护基础性生态用地”，这是首次关于生态用地分类的描述，即“基础性生态用地”。2010年12月，《全国主体功能区规划》强调，“严禁改变重点生态功能区生态用地用途”，2013年10月，《全国生态保护与建设规划（2013~2020年）》明确，“严格保护有限的生态用地”，对生态用地保护、利用有了鲜明的态度。

此后，政府、行业文件中关于生态用地保护、利用有了更为明细的要求：2014年3月，《国家新型城镇化规划》提出，“保护生态用地和农用地，形成有利于改善生态环境质量的生态缓冲地带。将农村废弃地、其他污染土地、工矿用地转化为生态用地，在城镇化地区合理建设绿色生态廊道”。2015年9月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，“构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间”。2016年6月，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020）调整方案》强调，“不得将各类生态用地划入基本农田。严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地，合理安排生产、生活、生态用地空间。严禁随意侵占或破坏林地、草地等生态用地”。

不难看出，生态用地在我国生态文明建设、土地土地利用总体规划、全国生态功能区规划中，地位越来越高，“存在感”越来越强。

发展理念的转变，唤起了人们对生态用地的积极作为，各地开始加强对生态用地的管护。以国家土地督察南京局督察区域为例，江苏省在全国率先颁布生态文明建设规划，率先制定出台生态红线区域保护规划并划定生态红线，“十二五”期间森林覆盖率提高到22.5%，自然湿地保护率达42.7%。安徽省出台《生态文明体制改革实施方案》，提出以生态保护建设等六大工程为抓手，力争到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展。江西省作为首批三个国家生态文明试验区之一，先后划定鄱阳湖湖体核心保护区、滨湖控制开发带、滨湖保护区等，对沿湖区域范围内的湿地严禁任何开发利用。

违法违规问题显现，生态文明建设与耕地保护“争地”现象突出

这几年，生态文明建设推进的力度、广度、速度前所未有，生态用地这种空前强烈的“被需求”，反映了生态文明理念日益深入人心。

然而，各地在贯彻绿色发展理念、大力推进生态文明建设过程中，一些问题开始显现：生态工程项目作为生态文明建设的重要路径，不同程度存在违法违规占用耕地和基本农田的问题，生态文明建设与耕地保护“争地”现象日益突出。主要表现为：

破坏耕地（基本农田）开挖人工湖泊或进行湿地建设。一些地方这边填塘造地，另一边又以生态文明建设为名挖田造湖造林。2017年，土地督察机构在江苏、湖南、贵州等省发现243个挖田造湖、占地建水景项目，违规占用、破坏耕地10.89万亩。

占用耕地（基本农田）建设城镇生态公园、休闲广场和开展景观绿化等。从2017年例行督察情况看，城镇化快速增长、人口密集地区，对生态绿化用地需求持续增强。景观绿化、生态农业、观光农业及休闲旅游等生态项目占用耕地（基本农田）的情况尤为突出。

政府造林绿化工程占用耕地现象突出。督察发现，一些地方为规避农用地转用和土地征收审批，从农村集体经济组织流转土地，按照一定价格给予农民补偿，在每年土地利用现状变更调查中，不按照林地或绿化用地进行变更，依旧按照耕地和基本农田进行管理。被占用的耕地不再承担粮食生产功能，地方既未按照建设用地管理，也未落实耕地占补平衡，造成耕地隐性流失。

“我们调研发现，生态文明建设项目用地总量大，分布较广，一些地方动辄将成千上万亩土地用于绿化工程、景观工程、城市生态公园等建设。”部咨询研究中心原咨询委员潘文灿介绍说，“而且，这些生态文明建设项目多分布在城市周边、主要交通干线两侧，占用的大多是耕作条件比较好、等级比较高的地块。比如东部某县建设‘三河两水一湖’生态文化区，占用的千余亩耕地全部为基本农田，这些生态工程的实施严重影响了基本农田保护政策的落实。”

此外，在生态用地利用过程中，生态用地空间中的耕地保护面积被挤压，突出表现在耕地“非粮化”现象严重。督察发现，一些地方强力推进绿化，缺少规划衔接，在平原造林及湿地等生态项目中，一方面申请核减大量耕地和基本农田保护面积，另一方面在项目建设中占用大量耕地，使耕地保护红线和粮食安全承受巨大压力。

“争地”带来多方面冲击，地方对生态文明认识存在误区和偏差

生态文明建设是一项重要的政治任务，具体落实中之所以出现生态工程项目大量占用耕地和基本农田的问题，首先还是领导干部政绩观出现了偏差，对中央生态文明理念理解不深、不透。

一些地方政府出于“改革创新变面貌、改善生态绿环境、改善民生好宜居、拉动当地有投资”的目的，大量上马绿化工程、景观工程、河道整治工程等，这些建设看得见、摸得着、见效快，但有的未能与耕地保护特别是永久基本农田保护统筹起来，顾此失彼。轻耕地保护、重生态建设，说到底是政绩观出现偏差。

一些地区对绿色发展内涵把握不全面，甚至认为绿色发展就是“绿化发展”。片面认为生态文明建设就是人工植树造林、挖河挖湖搞绿化，满足视觉的绿，缺少对“山水林田湖草”生态空间要素的综合认知，林地“一家独大”明显不合理情况存在，致使绿色发展更多仅体现为“绿化发展”。一些地区平原造林工程、郊野公园、“绿色廊道”等植树造林和绿化建设中均动辄占地百万亩以上，大力推进植树造林固然可以有效增绿，但市县层面普遍反映由于上级指标化的硬性规定，造成较多地方在落实造林绿化标准过程中层层加码，追求“大干快上”，在植树造林中占用大量耕地甚至基本农田。

实际工作中，一些地方对耕地保护的认识出现偏差，存在侥幸过关和打擦边球的心理。生态建设占地面积大，多为民生工程、生态工程，符合现阶段发展的要求，又大多无直接经济收益，而且此类用地大多无明显地上建筑，恢复耕种相对容易，有的地方存在“无地上建筑，卫片可能拍不到，不用拆除”的想法，导致占用耕地问题大量发生。

与此同时，一些地区对耕地保护的生态功能和属性认识不足，未较好地把保护耕地纳入生态文明建设范畴。督察发现，一些地区对生态国土建设认识狭隘化，没有充分认识和发挥耕地的生态功能和属性，对耕地保障粮食安全、保护生态系统和维护社会稳定的多目标认识不足，将耕地保护工作与生态文明建设割裂开来，在生态文明建设中未能做到“生态、生产、生活”空间的统筹融合。

此外，由于生态用地监管配套政策不完善，在政策执行中没有清晰的监管标准与边界，影响违法用地执法监管的及时性和有效性。京津冀地区排查出近年来以生态农业、旅游开发等名义，违法占用耕地变相建设“大棚房”“农业生态房”“旅游别墅”的新型违法用地行为屡禁不止，严重破坏了生态环境。

生态工程项目办理合法建设用地手续“难”“繁”“长”，也导致一些地方“另辟蹊径”，规避相关用地手续的办理。此类项目占地少则几百亩，多则上万亩，而且大量占用耕地。对地方来说，依法办理建设用地手续，申报难、占补平衡难、争取指标难、修改规划时间长、各种手续繁多，面临较大压力。

多重因素导致的生态文明建设与耕地保护“争地”，给耕地保护、土地利用管理秩序和农民合法权益维护造成了冲击。

影响最严格耕地保护制度的落实。一些生态工程项目涉及的耕地实际上已被临时甚至永久性占用，不再进行耕种，应核减耕地面积，变更为其他地类，不再作为耕地进行统计。但大多地方未按国家规定进行地类变更，导致耕地数量与实际不符，实际耕地保有量低于统计数据，危及粮食安全。

干扰正常的用地秩序。一些地方以生态建设、改善民生的名义，不依法办理用地手续，大量占地而未付出应有的成本和代价，对其他地方会产生负面导向作用，制止查处和规范管理难度越来越大。

侵害农民合法权益。这些项目用地大都未按照规定办理征收手续，未按规定的方式支付征地补偿，往往通过租赁、流转的方式按年度拨付租金，后续能否补偿到位难以保障。一旦发生纠纷或地方财政出现支付困难，将影响被用地农民的合法权益。

显化耕地生态服务功能，探索构建生态用地市场

“我国人多地少，人均耕地尤其少，在我看来，为了绿化种树种草而不惜占用耕地甚至基本农田，是对生态文明这一科学术语的亵渎，是‘土豪式’的生态文明建设，是对资源的极大浪费和破坏。”潘文灿表示。

自然资源统一监管背景下，如何统筹协调生态文明建设和耕地资源保护的关系？

潘文灿指出，耕地不仅具有生产功能，也具有很强的生态服务功能。据农业科学研究，就单位面积的叶面积指数而言，杨树为0.8~1.86，松树为1.77~4.02，而小麦为8.04~10.2，玉米为4.21~5.14，叶面积指数越大，其光合作用能力越强，调节气候的功能越强。

“株数密密麻麻、叶子重重叠叠的玉米田或麦田产生的生物量，比阳光透过树冠洒落在地上的杨树林或松树林的生物量要多得多。”潘文灿说，“据测算，每公顷针叶林年生物量为5730千克，每公顷小麦年生物量为2711.75千克，玉米则高达14070.96千克。以北方为例，如果实行小麦—玉米一年两茬种植模式，其生物量是种树的3倍多。”

因此，在生态文明建设过程中，应广泛宣传耕地的生态服务功能，让各级领导干部和社会公众真正认识到，农业是不可替代的文明，田园风光是一种具有历史文化底蕴的美景，耕地保护和建设本身就是生态文明建设的重要组成部分，这也契合了习近平总书记“水稻田也是生态湿地和美景”的论断。

土地整治则是提升耕地质量、增强耕地抗灾能力和耕地生态系统服务能力的重要手段。土地整治的本质特征是调整人与地的关系，通过对田、水、路、林、村综合整治，达到优化用地布局、提高耕地产能、稳定生态环境、改善生产生活条件的综合效益，符合生态文明建设的要求。当前，土地整治逐渐转移到更加注重质量和生态上来，应从生产能力可持续性、生态环境可持续性、 经济可行性、社会可接受性等方面进行全面评价，提高土地整治规划的综合性和科学性，将生态景观因素引入各级土地整治规划中，把握好不同类型土地整治生态景观建设关键环节，挖掘乡村景观美学和文化价值。

一些地方已开展土地整治中的生态保护探索。广西壮族自治区国土资源厅近期下达项目资金1200万元，用于在南宁、北海、贺州3个市开展生态土地整治项目试点，根据生态保护和修复的紧迫程度及现状，将低碳、生态理念落实到项目各个环节之中，通过土地整治+现代农业、生态治理、新农村建设、扶贫攻坚等，保护生态环境，促进美丽乡村建设，实现土地整治“1+N”综合效应。

土地是生态文明建设的载体，但生态用地在规划中没有定义，在土地利用分类体系中也未明确，处于有名无实、被架空的境地。推动绿色发展，首先要从规划上明确生态用地的概念和范围，明确生态用地保护、审批相关政策。

当前，建设用地已经有了比较成熟的市场，耕地占补平衡指标交易市场也在多地日趋成熟和完善。这种机制是否适用于生态用地呢？

有专家认为，由于生态用地市场缺位、发育落后，社会资本即便有意进行生态用地保护、修复等，也无法从规范的市场上以合理的使用价格获得生态用地使用权。因此，探索构建生态用地市场，可以使社会资本、交易主体获得入场的机会，有助于解决生态用地市场发育滞后、社会参与度不足等问题，助推生态文明体制改革，促进生态文明建设。

《生态文明体制改革总体方案》提出，要“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”。生态用地市场的创建及生态用地使用价格的形成，将成为这一理念落实的路径之一。

退一步讲，即便在必要时，将生态用地转换为建设用地等，市场形成的生态用地使用价格，会让政府和用地企业精确评价改变土地用途的机会成本，克制扩张建设用地的冲动，提高建设用地使用效率，有利于促进土地利用的经济效益与生态环境效益之间的协调。

生态文明建设是一项系统工程，涉及自然资源、生态环境、水利、农业农村等部门，应进一步加强部门联动，在规划编制、项目立项、工程设计与实施过程中，由牵头部门主动协调相关部门，就落实有关规定要求制定相应的措施，确保耕地保护、环境保护、林地保护、水资源保护等落到实处。同时，对合理的建设项目、农业生产、居民生活用地进行统筹考虑和土地生态化利用引导，统筹协调生产、生活和生态空间，推动永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线一起形成生态安全屏障。

习近平总书记强调，“山水林田湖草是一个生命共同体”。统筹考虑山上山下、地上地下、陆地海洋等所包含的自然生态各要素，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，才能还百姓“蓝天白云繁星闪烁清水绿岸鱼翔浅底”。