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疏解大城市中心城区非核心功能

2018-09-19 09:44 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:张雪帆

自2016年以来,我国一线城市纷纷将“功能疏解”提上议程。大城市要适当疏解中心城区非核心功能,才能强化与周边城镇高效通勤和一体发展。疏解大城市中心城区的一部分非核心功能,能够使中心城区开发适度、人口密度程度适中。这样,不仅会减少教育、医疗、公共设施等领域投入的负担,而且也会减小环保、治安、就业等领域的压力。

考虑不同城市功能的相互联系

目前,对大城市中心城区非核心功能疏解的讨论存在一个误区,即将其简单化为产业或拆迁政策。在学理上,讨论主要集中在人口郊区化、产业外迁与内部填充、企业商圈和工作人口迁移,以及新城建设、政治中心调整等相关政策上。在实践上,则体现为主要依赖于行政管理的决心。然而,结合世界其他大城市的相关经验,中心城区非核心功能疏解真正的难题并不在于“疏解”本身,而在于能否做到“有机疏散”。产业和公共设施的迁移并不难,难的是转移后其在外围城区能否在功能上发挥与在中心城区同样的作用。

其一,移出的城市功能能否在外围城区扎根。将一部分人口、产业从中心城区迁移到外围城区,可能带来社会和自然两方面的冲击。在社会方面,产业、人口集聚有其经济规律和相应的社会条件。如果新环境不符合相应的规律或不能满足其需求,迁出的产业、人口不能融入外围城区,可能会产生社会问题。在自然方面,人口疏散确实能缓解中心城区的人口压力,但同时也会产生更大的城市建成圈,可能给城市周边的环城绿带造成生态压力。例如,美国第五大城市凤凰城本来以优质的农产品享誉美国,但快速发展的城市对农业造成了负面影响。现在,仅从外州运输食物产生的燃料排放就占了全市总化石燃料排放的近四分之一。

其二,中心城区在一部分产业、人口被迁移后能否保持繁荣。不同的城市功能并不是相互隔绝的,其共同构成了人们生活的整体。相比产业变化引起的城市功能变迁,政府行政驱动的城市功能疏散更应考虑不同功能的联系。简单机械地采用城市功能分区的方式进行拆迁隔离,不仅可能影响人们原有的生活,还可能造成中心城区的空心化。

关注城市的特殊性

大城市中心城区非核心功能疏解需要超越就迁移谈迁移的局限,谨慎思考哪些功能可以被定义成非核心功能、为何这些功能可以被疏解到外围城区等问题。更重要的是,还要研究如何才能使外围城区和中心城区有机重构为新的整体。

关注城市的特殊性,避免设定绝对的中心城区非核心功能。对功能疏解的思考不能假设所有大城市规划适用同样的标准,需要研究城市的特殊性。前者将非核心功能绝对化,割裂了城市理论和具体城市现实之间的联系。例如,边缘城市理论认为零售业属于非核心功能,应该逐步郊区化,从而实现商住分离、降低商储成本及噪音、提升人居环境。而在新城市主义理论中,零售业则是城市生机与活力的重要推力,因而要和居住区、工作区相结合。将某种城市功能定为核心功能或非核心功能都能找到理论依据,因此,不能就理论本身对其进行划分。绝对的非核心功能并不存在,非核心功能的判定和城市本身的特质密切相关。一个旅游城市的非核心功能很可能就是另一个资源型城市的核心功能,反之亦然。

关注不同的城市功能间的联系,避免简单割裂。通常,城市土地利用方式可分为住宅、商业、工业等。然而,这种划分方式仅仅出于规划、管理的方便,并不代表各种城市功能之间是截然分离的。这其中,尤其需要警惕经济主义的思维误区。所谓经济主义,就是将不同城市功能的产值高低作为判断其是否是核心功能的依据。这种思维将城市功能作为互相竞争的独立单元,不考虑其潜在的联系。实际上,不同城市功能既相互竞争又相互依赖,不能简单地以产值作为唯一判断,要重视其混合的独特机理。

关注城市文化的原真性,避免妄断高质量生活的标准。城市规划本质上是一种价值导向的行政工作,将城市改造成更符合人们理想的样子,为人们提供更好的生活。人们理想中的生活是城市规划质量的决定因素,然而由于其并非客观存在,因而对它的判断主要依赖对社会价值的理解和观察。所谓原真性,是特定城市中存在的独特城市价值理念和风格,对非核心功能的具体判定有直接的影响。例如,更崇尚汽车交通的生活文化将催生更疏离的功能分区,可以认定更多的非核心功能;更崇尚步行邻里交往的文化将需要更为混合的城市功能。城市规划本质上要为人服务,而不是为建筑指标服务。因而,城市功能疏解不仅要关注工程设计,也要重视对本地居民价值观的分析与回应。这样,才能在实践中有效推行并实现所制定的规划。

分析城市的文化特质

在制定疏解中心城区非核心功能的相关政策时,建议论证所选择的指导理论、考虑不同城市功能间的联系并分析城市的生活文化特质。

针对不同城市的特点,对选择指导理论的适当性进行调研论证。不同的城市功能疏解理论源于不同城市、不同条件下的假设,在选择某一理论时应先论证其适当性。若所研究的城市没有洛杉矶式的高密度路网、大城市建成区,或者没有芝加哥式的分区圈层结构,就不能照搬洛杉矶或芝加哥的经验制定城市功能疏解政策。任何理论都不可能是无条件成立或绝对正确的,如果要依据某种理论制定政策,就需要论证当前城市的哪些条件决定了其可以适用所选择的理论。应让理论适应现实,而不是使现实适应理论。

除经济产值外,也要重视不同城市功能的相互联系。每个城市都是历史演进的结果,只考虑经济并不能真正理解这一城市。在城市中心集聚的功能间有着一定的联系,疏解之前需要研判不同功能的交织逻辑,对具体问题进行具体分析。只有发现、尊重城市的历史和功能集聚逻辑,并在制定政策过程中充分考虑,才能使疏解后的城市功能在外围城区持续发挥应有的作用。

分析所研究城市的文化特质,依据当地居民的生活方式和价值观设定规划取向。商住合一或商住分离本身不存在绝对的优劣,二者均有利弊,如何选择要依据所形成的城市文化。因而,在中心城区非核心功能疏解中需要了解所在城市的文化特质。在规划的论证中,不仅考虑工程指标的可行性,更要了解当地居民对城市功能的需求,以及对实现这些需求的方式。只有在清楚这些的前提下,疏解中心城市非核心功能的工作才能对城市居民有回应性,从而获得广泛的支持。非核心功能疏解的根本在于提升城市生活质量,使城市发展更持续,对于手段的研究讨论不应改变其初衷。

我国城市功能疏解的工作刚刚提上议程,有着较强的可塑性。因此,要分析国际其他大城市的经验教训,对其吸收、借鉴、反思、充分论证,改进分析、研判我国大城市中心城区非核心功能疏解的模型和方法,制定切实从具体城市出发的政策。如此,才能建立起更优质的大城市。

(本文系广州市社科基金一般项目“基于新城市主义视角的广州非中心城区功能疏解策略研究”(2018GZYB01)阶段性成果)

(作者单位:中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心)

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