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杨保军:城市总体规划改革的研究回顾和前景展望

2018-10-08 09:58 来源:规划中国 作者:杨保军

本文为中国城市规划设计研究院杨保军院长在中国城市规划学会城市总体规划学术委员会2018年年会上的演讲报告全文,感谢作者授权发布,感谢会议主办方提供资源支持,欢迎分享。

回望历史越久远,前瞻未来越清晰。今天与大家交流三个方面的内容,首先一起回顾下7年来城市总体规划改革研究历程;之后对我国当前宏观发展阶段和趋势进行判断;最后展望未来城市层面空间规划的发展前景。

一、城市总体规划改革研究回顾

多年来城市总体规划在城市发展中起到了非常重要的作用,尽管它本身还有方方面面的问题和不足,但是可以设想一下,如果一级城市政府开展城市规划建设管理工作没有总体规划的综合、统筹、协调,将无从着手。

在我们对城市总体规划的地位研究中,我们认为,作为一个有用、管用、好用的规划,我们要兼顾国家、城市政府、各方利益主体、行政主管部门这四方面“用户”;与之相呼应,城市总体规划应具备“转型指针、战略纲领、协同平台、法定蓝图”四个地位;为了让其在未来更有用,相应地,应通过“转变发展理念、统筹全局工作、提高治理能力、实现依法治市”四个举措推进改革创新。

1 转型指针:转变发展理念(面向国家)

要在城市空间上贯彻创新、协调、绿色、开放、共享等五大理念,强化创新空间引领;强化城乡统筹、区域协同发展;强化生态文明、绿色发展;强化对外开放协作;强化社会多元包容。

新一轮北京总规体现了多规合一的要义,建立了国际一流的和谐宜居之都评价指标体系,它就是以“五大理念”为纲搭建的指标框架。

2 战略纲领:统筹全局工作(面向城市政府)

全局战略统筹——凝聚共识、落实到位、纲举目张

北京总规行动框架

新一轮城市总体规划首先要明确的是每个城市的战略定位,即国家需要这个城市实现什么样的目标,在空间上如何达成这个目标。围绕这个目标处理好取舍关系,“做到服务保障能力同城市战略定位相适应,人口资源环境同城市战略定位相协调,城市布局同城市战略定位相一致”。

新一轮北京总规之所以做得好,就是因为处理好了“舍”与“得”的关系、“都”与“城”的关系,将“强化首都核心功能”和“疏解非首都核心功能”作为落实战略定位的两大抓手,在空间上一以贯之。

3 协同平台:提高治理能力(面向各方利益主体)

城市总体规划的形成过程不是自上而下、单向决定的过程,而是多方协商、达成共识的过程。应强化公众参与,实现共同缔造,不仅推动规划编制实施的改革,更推动城市社会治理模式的转变。包括:以社区为空间治理单元,构建“纵向到底,横向到边,协商共治”的治理体系;明确政府和社区职责边界,统筹各方资源和力量,保障战略规划的有效实施。

4 法定蓝图:实现依法治市(面向行政主管部门)

→ 在简政放权的基础上明晰事权。

一是要明晰政府与市场的边界,将公共资源管制和公共物品供给作为规划的焦点;

二是要通过“外延”规划为总规减负,例如,通过专项规划衔接各部门规划;通过分区规划衔接控规。

→ 在预留弹性的基础上强化刚性。

一是要对刚性内容进行分类指导,对新形成的刚性内容和既有认定的刚性内容采取差异化的表达方式;

二是建立常态化的动态反馈机制。使城市规划建设成为“实施评估――设计决策――运作实施――实施评估”的动态循环、适应变化过程。

→ 在科学编制的基础上加强督察。

城乡规划建设领域的权威性源于编制、实施、监督的三足鼎立,如其中“一条腿出现短板”,则权威性就无法巩固。

二、宏观发展阶段和趋势的判读

没有一个制度、一套体系能够适应所有的外部情形,建立一个制度、一套体系首先要评价其能否适应当时、当地的客观情况,解决现实问题,并推动实现长远目标。

空间规划体系的建构应适应我国当前宏观发展阶段和趋势,助推“两个百年中国梦”的实现。

因此,只有对当前宏观发展阶段进行深刻判读、对未来宏观发展趋势进行透彻判断,才能回答这样的问题:空间治理体系现代化的方向是什么?建立什么样的空间规划体系才能解决当前面临的核心问题?才能在空间上实现“两个百年中国梦”?

1 审时:当前宏观发展阶段判读

我们处于什么样的时代?这个时代具有什么样的特征?回答这个问题,我们要“审时”。

→ 中国特色社会主义进入新时代

实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的阶段安排

当前,中国特色社会主义已进入新时代,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。要在2020年全面建成小康社会,并在此后分两个阶段实现“两个一百年”奋斗目标,全面建成社会主义现代化强国。

各阶段城市工作的核心任务

在全面建成小康社会决胜期,城市工作的核心任务是治理“城市病”,特别是城市工作会议中提到的“十大问题”;在建设社会主义现代化强国的第一阶段,城市工作的核心任务跨越“中等收入陷阱”;在建设社会主义现代化强国的第二阶段,城市工作的核心任务是全面建成社会主义现代化强国。

“五位一体”的总体布局与“建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”的关系

实现中华民族的“伟大复兴”离不开以人民为中心的更全面发展,以人民为中心的目标是建设宜居家园;更全面的发展就是要按照“五位一体”的总体布局,建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。

首先,要突出规划的人民性,正像习总书记强调的“城市规划建设做得好不好,最终要用人民群众满意度来衡量。”其次,要突出宜居家园的建设目标,城市固然是经济发展的载体,但更重要的是人们的生活家园。不能因为搞经济而把城市搞得不宜居。衡量城市工作好坏的标尺是宜居性。第三,在“富强民主文明和谐”的基础上增加了“美丽”,要突出生态文明建设的重要性,实现生态文明和绿色发展。

我们需要认清目前的新矛盾是:人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,需求端是人民日益增长的美好生活需要,要从满足“物质文化需要”到满足“美好生活需要”,涵盖更广泛、层级也更高,不仅包括物质基础、也包括价值判断;供给端是不平衡不充分的发展,应当在发展中更加注重社会公平,不断消除地区差距、城乡差距和阶层差距。

要按照“木桶原理”,识别和破解城镇发展中存在的不平衡不充分问题。特别是打好“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战”,补齐发展中的三个最突出的短板。在城市工作中推进房地产价格调控、乡村振兴战略、特色小城镇发展、污染防治专项规划等重要抓手。

2017年,我国人均GDP达到9481美元,正处于转型发展,跨越“中等收入陷阱”(3000-10000美元)的关键期。中等收入陷阱的核心原因在于社会贫富分化、产业创新不足,相对应的解决策略是完善基本公共服务和促进产业转型升级。

韩国的产业转型升级给了我们很好的启示。上世纪70年代,韩国的主导产业是钢铁、化工、纺织、制鞋等传统产业;2010年,主导产业已转型为汽车、造船、半导体、精细化工、智能通讯等高端产业;但是他们并未放弃继续转型升级的努力,规划在2030年实现“6T”为代表的新一代高新技术产业,即“信息技术、生物工程技术、纳米技术、能源技术、太空技术、工业断层成像技术”。这一案例说明,跨越中等收入陷阱不仅是表象上人均GDP的增加,更重要的是产业结构的升级和经济质量的提升。

→ 经济发展进入新常态

新常态主要突出表现在“速度变化、结构变化、动力转化”等三个方面:速度变化指从高速增长转为中高速增长;结构变化指经济结构不断优化升级,第三产业消费需求成为主体;动力转化指由“出口、投资、消费”传统三驾马车拉动经济,升级为新时代的“生态、文化、创新、服务”四轮驱动经济发展。

新常态下,必须转变经济发展方式,形成引领新常态的体制机制,从而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的更高水平的发展。

→ 城镇化进入快速发展的中后期

中国城镇化率和增长率(1949~2017年)

我国已实现了从乡村中国到城市中国的演进,2010年,城镇化率超过50%;预计2025年,人口增长出现拐点;2030年城镇化率超过70%。

城镇化快速发展的中后期呈现出与快速发展前期截然不同的特征:经济增长速度将从高速转为中速,城市间分化将更加明显;发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主;发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化。

这段时期既是提升城镇化质量的关键期,又是步入改革深水区转型艰难期。我国还出现了城镇化、工业化、信息化、全球化、人文化、绿色化“多化”高度叠合的情况,加剧了问题的复杂性和艰巨性。

2 度势:未来宏观发展趋势判断

我们的未来会向什么方向走?哪些要素会成为未来城市发展的关键要素?回答这个问题,我们要“度势”。

→ 生态保护成为城市发展的前提基础

2018年5月,习近平在全国生态环境保护大会上提出,“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。……生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。”生态环境保护成为一切社会、经济发展的前提和基础。

上海崇明岛规划在长江经济带共抓大保护、不搞大开发的战略思想指导下,将崇明岛定位为世界级生态岛,城镇地区紧凑集约、乡村地区有机舒朗、生态地区和谐自然,是值得学习和借鉴的。

→文化复兴成为城市发展的魅力源泉

文化自信是一个民族、一个国家以及一个政党对自身文化价值的充分肯定和积极践行,并对其文化的生命力持有的坚定信心。而“历史文化是城市的灵魂,要像爱惜自己的生命一样。保护好城市历史文化遗产。”要将提升城市文化、塑造城市特色作为城市工作的重要内容,在保护中实现文化自觉,在传承中提升文化自信,在创新中体现文化自强,追溯城市特色之源、彰显特色之美、塑造特色之新。

→科技创新成为城市发展的核心动力

全球城市动力演变历程从制造驱动、资本驱动进入到创新驱动时期。以新一代青年为主体的创新时代来临推动创新空间发生变化,宜居空间、完备服务成为人才汇聚的前提条件,非正式交往空间成为创新生产的绝佳场所。

美国创新主要场所从加州硅谷转移到纽约硅巷就是生动案例,作为国际大都市的无边界创新区,纽约的文化氛围和社区生活已经吸引了大量新一代创新人才。

→公共服务成为城市发展的重要保障

国际研究证明,人均GDP超过7000美元之后,娱乐性消费将呈现爆炸性增长。消费时代的来临使得成都、杭州等消费型城市崛起,成为经济增长最快的城市之一。

市民对“慢生活“的需求带动了体验型、参与式旅游的发展,如苏州吴中区旺山村打造为特色“乡创归谷”,以“产品+艺术”、“旅游+文创”的模式建设了王森西点学校。

→协同一体成为区域发展的必然要求

城镇化快速发展的中后期,在区域整体配置继续优化的过程中,所有发展单元全部获利的情形已很难实现,将或多或少地触动或损害部分发展单元的利益以推动整体利益的提升,即从“帕累托最优”转向“卡尔多改进”。因此,这一阶段区域协同的重要特点就是“有舍有得”,这也要求协同型空间规划应由上级政府组织编制,方能从整体利益出发,客观公正处理下级发展单元所涉及的战略性取舍。

在《京津冀协同发展规划》中,推进了“城镇、交通、生态、文化网络”的四网融合,建立了“一核双城、两翼多支点”城镇总体格局。与京津冀地区相比,长三角地区城镇与人口密度更大,经济发展基础更好,生态和文化资源更丰富,生态、农业、城镇之间的矛盾也更突出。因此,需要通过“一体化”、而不仅是“协同”来解决区域空间要素配置问题。从粤港澳大湾区的一体化发展进程来看,今后会更应关注制度的一体化、体制与机制的互联互通。

三、城市层面空间规划前景展望

建立空间规划体系的目的涵盖“建设生态文明、强化依法治国、提高治理能力、完善市场机制”等四方面,这些任务涉及理念、法制、体制、机制四个层面,既自成一体,又彼此关联。

从中央文件要求看,生态文明建设与高质量发展是 “良性互动、对立统一、循环推进”的辩证关系。生态文明建设要求人与自然和谐共生;高质量发展则要求在以人为中心的发展中保障和改善民生。

作为一个综合型规划,编制城市层面空间规划需兼顾“技术思维、法律思维、底线思维、战略思维、行动思维”,其中,技术思维和法律思维是工作的基石,底线思维、战略思维、行动思维是工作的三个导向,对应空间规划的三个“成果出口”。

1 技术思维——坚持科学性

空间形成的逻辑,绝非仅仅是为了经济发展、抑或是生态保护,政治、军事、文化等要素都是组织空间的动因,应当坚持经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体布局。

落实“五位一体”的总体布局

空间形成的逻辑,绝非仅仅是为了经济发展或是生态保护,政治、军事、文化等要素都是组织空间的动因,应当坚持经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体布局,将城市工作当作一个系统工程来看待。

需要以系统观认识空间,认识、尊重、顺应空间发展规律,不仅仅是城市经济、社会、文化方面的规律,也应包括城市赖以生存的宏观自然环境的客观规律,如生态系统规律等。应推动面向存量空间的理论、方法、技术、规程变革,由增量空间主导的规划模式转向存量空间主导的规划模式。

2 法律思维——强化权威性

国家空间规划管理体系框架

应建立健全空间规划编制、实施、法规体系,强化各层级规划间的刚性传导,包括用途管制、建设用地指标分配、管控要素边界划定等,明确属性、数量、空间、时序上的要求,对规划新增或变更的刚性内容,是逐级清晰化的过程;对规划延续现状的刚性内容,是承认的过程。

3 底线思维——夯实基础性

“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”与城镇建设的关系

应发挥规划的刚性控制作用。统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,划定不可逾越的资源环境底线与上限(包括:资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线);行使生态保护修复职责。以“多因子叠加法”为基本分析方法进行空间开发适宜性评价,明确“生态功能保障基线”;以“短板原理”为基本分析方法进行资源环境承载力评价,明确“环境质量安全底线、自然资源利用上线”。

4 战略思维——突出战略性

应在保障“三大红线”的前提下,发挥规划的战略引领作用。从全球政治、国家安全、产业布局、人口分布等方面考虑,经略全球体系、落实国家空间战略;解决空间发展不平衡、不充分问题,建设宜居家园。

“全球视野、国家使命、人民期盼”的三个视角

城市层面空间规划是市委政府的“治市方略”,应充分体现“全局性、综合性、战略性”,从“全球视野、国家使命、人民期盼”的三个视角,将“两个百年”中国梦落实到城市空间的战略与行动,绘制中长期的城市空间发展蓝图。

5 行动思维——注重操作性

规划协同框架

空间规划的最终“成果出口”是用途管制和行动计划。应当以人民为中心的高质量发展作为目标,推进城市“双修”、城市设计、绿色发展、乡村振兴等建设实施型规划工作,推进规划的“供给侧改革”。

总 结

虽然目前城市层面空间规划的编制要求与管理政策尚未由自然资源部确定并出台,但万变不离其“综”,空间规划的综合性是不会改变的,要强化技术思维提高规划科学性,强化法律思维提高规划严肃性,坚持底线思维、战略思维、行动思维并举,把握未来规划将呈现的三种形式:底线型规划(解决“先布棋盘”的问题)、战略型规划(解决“如何落子”的问题)、行动型规划(解决“落子到位”的问题),城市层面空间规划的成果将是这三种形式的有机组合。

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