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周一星:小城镇偏好政策争论的往事

2018-10-25 09:12 来源:乡村与城镇建设

周一星

北京大学城市与环境学院教授

很惭愧,我没有参加过小城镇规划学术委员会组织的活动。但是30年前学委会成立前后的上世纪八九十年代,我有一些学术思考与小城镇发展规划有些关系,现在记录下来,借以表达庆祝学委会成立30周年之意。

文革刚结束,1980年全国城市规划工作会议上,正式把“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”作为国家的城市发展总方针(以下简称“方针”),并用市区非农业人口50万和20万两条线来划分城市的大中小。当时我刚开始研究城市化,感到“方针”就是国家城市化道路的核心政策,是怎么也绕不开的问题。当我发现这实际就是50年代末60年代初毛泽东应对“备战备荒”的城市思想的延续,就有点想不通了:改革开放了,许多大政方针都变了,为什么有关城市的方针没有变呢?1984年费孝通发表对他家乡集镇的调研文章《小城镇大问题》,提出小城镇发展应当是中国式城市化的主要方向,引起巨大反响。差不多同时,又有高层人士鼓励当时蓬勃兴起的乡镇企业要“离土不离乡,进厂不进城”。1984年和1986年民政部分别降低了设镇和设市的标准,新设市镇数迅速增加。凡此种种,都给偏爱小城镇的“方针”增加了分量。

在那个思想开放的年代,“方针”引起了学界如火如荼的激烈争论。许多人纷纷写文章表态或参与争论。舆论的主流当然是支持国家的“方针”,“乡村剩余劳动力就地消化”“小城镇是农村人口向城市转化过程中的蓄水池”“发展小城镇是我国城市化发展的唯一道路”等等,成为当时的主潮流,对大城市人口一片“控制”之声。为了贯彻“方针”,对正在编制的城市总体规划,送审时规划人口几乎都要被砍一刀,控制在100万、50万和20万这些门槛线之下。这一些我统称为“小城市重点论”。

有少数反对派顶着压力认为大城市超前发展是一个普遍规律,有人以各种按城市规模等级统计的经济数据为凭,“无可辩驳”地认为大城市经济效益比小城市高(其实有漏洞),甚至出现了“城市越大经济效益越好”的观点,主张积极发展大城市。

我则是先闷头研究几个与“方针”有关的基础问题,例如城市发展的阶段性、我国省级城市等级规模体系的演变、城市规模与经济效益的关系、城市规模的统计口径等。有了答案,条件成熟了,1988年才在《城市规划》发表了第一篇对“方针”大纲式的讨论文章。1989年,我把想说的话统统写在了长文《中国城市发展方针的反思》(以下简称《反思》)中,同年8月在大连的一次民间城市化会议上宣读。该文逐条反驳了“小城市重点论”要控制大城市规模的理由,所以很多人误以为我也是大城市派的,但是我又认为大城市一定会遵循人口“先集中后分散”的规律,不会永远超前发展,更反对“城市越大效益越好”的过头观点。我是从根上反对以“规模政策”来指导城市该发展或者该控制。我举出很多理由,核心依据是发现1984年295个城市的人均/职均工业净产值与城市人口之间呈“弱正相关”。因为是正相关,一味控制大城市规模,盲目发展小城市不对;因为是弱相关,城市规模越大,经济效益越好的观点也不对。在此基础上提出“方针”已经不能适应那时国家发展的总目标,我国城市发展在战略上应该有新的关注重点。遗憾的是,因为“六四”政治风波后严峻的政治气氛,我两边“得罪”的观点在会上反应冷淡,也没有公开刊物愿意发表。

大连会议后,我从建设部的朋友那里听到消息,人大常委会即将开会讨论《城市规划法》,其中“方针”的表述要变更为“控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。我本来想联合中国城市经济学会大城市经济专业委员会筹备组的三个朋友,联合起来给人大反映我们的意见。因为信息联系不畅,用信件来回讨论共同的意见花费了很长时间,眼看离开会时间越来越近,最后他们同意我以个人名义给人大常委会法制委员会主任写了一封信,建议不要把充满争议的“方针”纳入法律文本,随信附了《反思》这篇文章的油印本。不久后,报纸上公布审议消息,“方针”的表述居然是“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。那一天,正好是1989年12月26日,我记得非常清楚!可见当时认识上的差距多么巨大!现在想想,我当时很“书生气”!从此,有关“方针”的公开讨论就沉寂了下来。

经过了“六五”“七五”“八五”计划报告不断对“方针”贯彻的强调,到九五计划(1996—2000)时“方针”开始淡化,不再提及,而是强调合理的城镇体系。不算文革前的城市发展政策,从改革开放以来20年左右,从国家层面对控制大城市规模和鼓励小城市、小城镇发展的实践效果究竟如何,应该是有目共睹的。不排除有人会说:要不是有“方针”,现在的城市问题就更严重了!

中间还有一段插曲。1987年我带学生做泰安市域城镇体系规划时,曾经亲身体验了当时乡镇企业“村村点火,户户冒烟”的状况。我们对40个小城镇的调查发现,乡镇工业集中在镇驻地的不到50%;在镇驻地的镇规划中,还分别划出办事处工业区、镇办工业区和每个驻地村各自的村办工业区。一回到北京,我就给时任建设部副部长的周干峙写信反映了这种情况,希望利用他的影响向上面反映,搞乡村工业化和城镇化不能这样分散。究竟如何在土地制度上解决乡镇企业分散发展的问题,我一直找不到办法,直到1996年6~7月我率几名同学在山东济阳县孙耿镇调研,意外地发现孙耿把全镇的开发区集中在镇驻地的做法很有价值。我帮助他们总结经验,提炼为“邻村换地,集零为整”八个字,并赶写了文章寄给上海《城市导报》的编辑朋友。文章很快在头版头条见报,不过变成了由编辑署名的通讯报道!然后《文摘报》又在头版头条转载了该编辑的“大作”。其他报纸又转载了文摘报上的报道,热闹了一阵。1997年12月,我重访孙耿。当年的镇领导都已高升,当我了解到镇政府并没有把部分开发区的收益,以“红利”形式返还给集地的每个村民时,多少有点失望。这样,当年每人0.0555亩的农民“土地股”实际是被侵占了。

围绕“方针”的争论,尽管已经离我们远去,但是“规模政策”的痕迹或变种还常常出现,引人深思。究竟有没有统一的最佳城市人口规模?我认为再研究一百年也不会有结果。不同城市要结合自己的条件来讨论城市规模才有意义,而且城市人口规模是城市职能的反映,“就人口论人口”肯定失败。也许从区域的城市人口规模分布来看问题更全面一点。城市规模与城市经济效益之间的关系还是有一定学术价值的命题,我以前的观点在我团队内部就有不同意见,我很希望看到进一步的深入。

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