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如何充分发挥国土空间规划龙头作用?

2019-06-20 09:06 来源:中国自然资源报 作者:余星涤

6月4日,自然资源部咨询研究中心组织咨询委员和研究人员召开专题学习研讨会,认真学习领会《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)。同时,围绕对自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》以及国新办国土空间规划新闻发布会相关精神的学习,采取典型发言和交流研讨的方式,畅谈认识体会,分析面临的机遇和挑战,提出了规划编制实施中需要关注的几个关键问题,明确了下一步深入学习研究的方向。

《意见》确立了国土空间规划顶层设计和体系框架

《意见》首次明确了国土空间规划作为“国家空间发展的指南,可持续发展的空间蓝图,各类开发保护建设的基本依据”的功能定位,是推进实现我国国土空间治理体系和治理能力现代化的历史性突破,是贯彻落实新发展理念,指导未来国家空间发展、实现自然资源有效管理的顶层设计和纲领性文件,是优化国土空间格局,提升国土开发质量的基础性工程,是履行自然资源管理“两统一”职责的基本抓手。

大家认为,早在1998年国务院机构改革中,就已赋予了资源管理部门加强国土空间规划的职责任务,过去20多年来作了大量理论和实践探索,但囿于规划体制等方面的原因,一直没有取得突破性工作进展。这次《意见》明确了国土空间规划“五级三类四体系”的顶层设计,实现了国家、省、市、县、乡五级规划一气呵成,总体规划、详细规划、专项规划三类规划之间的协调联动,强调了编制审批、实施监管、法规政策和技术标准四个体系的整体配合,明确了资源调查评价和信息平台的集中统一,确立了国土空间开发保护“一张图”的法律地位,通过一套体系统筹解决空间规划管理冲突,一张蓝图集中体现社会经济高质量发展要求,一个目标提供美好生活优质公共服务,使得规划编制目标与手段更加统一,权责定位更加明确,实施与监管更加有力,服务与审批更加高效。

大家认为,坚持以生态文明建设为中心,建设美丽中国,坚持以人民为中心,创造高品质美好生活,是国土空间规划体系建设的出发点和立足点,是推进空间规划“多规合一”的初心和使命。《意见》的制定和实施,明确了今后国土空间规划的目标和主要任务,各级自然资源管理部门贯彻落实《意见》的使命艰巨、任重道远。

客观分析国土空间规划编制的机遇和挑战

研讨认为,当前国土空间规划体系的建立完善正面临难得的历史性机遇:

党中央国务院高度重视,地方党委政府责任明确,“多规合一”体制性障碍已经得到解决;

“科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界”“先布棋盘后落子”的生态文明建设理念已深入人心;

业已开展的第三次全国国土调查、“多规合一”试点、资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”,为国土空间规划编制打下良好的基础。

但同时要看到,国土空间规划体系建设作为国家治理体系系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分,在落实新理念、新思想、新布局方面,也面临诸多困难和挑战:

认识、理论、技术、方法需要新突破。国土空间规划体系的建立,不是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的简单叠加,而是对底线管控原则的创造性落地,对原有规划优势的充分融合。规划编制要达到“既注重宏观也注重微观,既注重自然也注重人文,既有管控也有发展,既注重技术性也注重政策性,既要研究实体空间也关注经济社会问题,既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性”的高标准、严要求,需要在认识上高度统一,理论上有重大突破,新技术、新方法有全方位的系统提升。

规划衔接、协调、融合要打一场硬仗。国土空间规划作为各类开发保护建设的依据,既要衔接发展规划,又要协调区域规划、约束指导专项规划,更要融合原有土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡规划,需要在有限的空间内,统筹协调各类规划功能需求,找准科学定位,工作量大、难度系数高,考验规划编制科学性和智慧、规划协调的韧性和定力。

基础数据、法规标准、队伍整合存在时滞。《意见》要求,到2020年基本建立国土空间规划体系,离任务完成的时间仅剩一年半。与此同时,第三次全国土地调查形成正式数据成果、生态保护红线完成勘界定标分别要到2020年中、年底,国土空间规划技术力量整合尚未完全到位,位于规划编制上游的基础数据,中游的政策法规和技术标准,下游执行层面的技术力量整合,都存在一定的时滞。高质量完成这一轮国土空间规划编制,需要加强统筹安排,找准关键问题,寻求精准突破。

规划编制实施中需要关注的几个关键问题

大家认为,为确保国土空间规划编制的战略性、科学性、协调性,应重点关注以下几个关键问题:

规划和计划的关系问题。要处理好空间规划编制、监督实施与用途管制、用地计划的关系,处理好空间与时序的关系。不能因为有了空间详细规划,就否定用地计划对空间利用的控制作用。要跳出传统的单门类资源管理模式,落实山水林田湖草生命共同体统一管理、融合管理的规划理念,从宏观经济和公共政策的角度加强用途管制。

隐性资源的利用问题。随着经济社会和科学技术的发展,一些当前价值尚未充分显现的“隐性资源”,未来可能跃升为重要战略性资源,如生物多样性资源、地上地下空间资源、特定矿产资源等等。要体现国土空间规划在“两统一”中的基础性作用,在规划编制和空间用途管制方面,为资源开发利用的新区域、新类型、新发现预留出适当的政策接口。

规划的柔性尺度问题。要在把每一寸国土规划得明明白白的同时,适度考虑未来发展空间和不确定风险,深入研究规划底线约束的刚性和用途管制的适度柔性之间的关系,明确差别化管制的规则和标准。

规划动态调整问题。《意见》一方面强调规划权威,任何部门和个人不得随意修改、违规变更;另一方面明确,要结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果进行动态调整。开展“三区三线”划定与实施情况后评估,对国土空间规划进行动态调整完善,将进一步提高规划的可行性和有效性。

空间交叉重叠问题。今年年初召开的全国自然资源工作会议要求,统筹协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界,实事求是、因地制宜地处理好有关矛盾。但在基层政策执行中,对于三条控制线,尤其是生态保护红线与永久基本农田交叉重叠时,优先判定的原则亟待确定。

国土空间规划的编制和实施,是一项战略性系统性的工程,要实现五级规划上下联动、“多规合一”融汇贯通,需要在实践中不断探索创新,在解决问题中不断总结提升。咨询研究中心将在进一步学深弄懂吃透《意见》精神的基础上,结合“三区三线”划定与实施情况后评估,加强国土空间规划体系建设相关重大理论问题研究,跟踪调研总结地方经验,为国土空间规划体系的建立和完善提供决策咨询和研究支撑。

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