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仇保兴:深度城镇化——未来增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略

2015-08-03 16:08 来源:规划中国

编者按:

7月22日-23日,由中国城市科学研究会和广州市人民政府主办的“2015(第十届)城市发展与规划大会”在广州市白云国际会议中心隆重召开。大会主题为“生态智慧·一带一路·绿色发展”。国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴先生在会上做了题为“深度城镇化——未来增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略”的主旨报告。报告总结了“新常态”下我国城镇化的主要特征与挑战;指出我国的城镇化经历了30多年的高速发展已经正式进入了“深度城镇化”阶段,未来五至十年是我国城镇化能否避开先行国家城市化弯路、超越“中等收入陷阱”、落实新型城镇化规划的关键阶段,也是治理前一阶段“广度、速度城镇化”所带来的各种“城市病”最有效的时期;提出了“十三五”期间我国城镇转向“内涵式”发展道路,实现“深度城镇化”的主要策略。

现将仇保兴先生报告做一整理,以飨读者。感谢主办单位授权并给予资源支持!

仇保兴 中国城市规划学会常务理事、国务院参事

一、“新常态”下我国城镇化的主要特征与挑战

1.城镇化速度将明显放缓

从世界上两类国家之一——新大陆国家(以移民为主的国家,如美国、加拿大、澳大利亚等,另一类为旧大陆国家)的城市化发展来看,其共同特征是城市化诺赛母曲线从第一拐点(30%)到第二拐点(70%)后才开始转向缓慢增长(图1),我国许多城市在编制城镇化规划后错误地按照新大陆国家的城镇化发展模式来要求自己;而旧大陆国家,尤其是像中国这样一个农耕文明历史悠久的国家,其第二拐点在55%左右就已出现,根据世界性经验,这些国家的城镇化峰值一般在60%到70%之间,即我们预测中国城镇化峰值在65%-70%,城镇人口与农村人口的界限基本划定,城镇化速度从前10年每年增长1.3%下降到0.7-0.8%,这意味着与前几个五年计划期间相比,“十三五”期间从农村进城人口将每年减少700-800万人。同时我们通过调查发现,50岁以上农民工普遍存在回乡养老现象,有意愿继续留在城市的不到15%。

图1 新大陆国家城市化诺赛母曲线

2.机动化将强化郊区化趋势

截止2014年底,全国共有机动车数量2.64亿辆,每百人拥有机动车19.3辆。据初步测算,“十三五”期间将达到26.0辆/百人。与此同时,高速铁路里程将从2.2万公里增加到3.4万公里。高速公路总里程数也将从12万公里增加到16.2万公里,根据国际惯例,届时城市的蔓延就会加速地发展,再加上城市空气污染、高房价等问题在短期内难以缓解,高污染、高房价产生的驱散效应与机动化产生的牵引效应使得城市出现扁平化和郊区化现象,使耕地保护的难度加大,另外由于城市人口密度下降,而使交通能耗和建筑能耗快速上升并呈现刚性增加的态势。

3.城市人口老龄化快速来临

由于长期施行“一对夫妻一个孩子”的计划生育政策,我国人口老龄化的步伐高于其他国家,据相关数据统计,到2050年我国人口中位数的年龄是50岁(而美国是40岁),我国人口政策应做适当调整。我们还预测到各个年代出生人口数将递减,人口红利的消失速度过快,在此过程中,经济发展又从资源消耗型转向人力资本型,人力资本的数量和年龄段又在下降,届时靠人力资本的质量提高作为补充。当人力资本的质量提高时,价格就会上涨,人力资本重要性(价格)上升越快,生育率下降越快(成本趋高),这种循环成为中等陷阱的组成部分。如何应对城市人口的老龄化是一个亟待解决的问题。

4.住房需求持续减少

我国目前人均住房面积估算约为35平方米,已接近日本、法国等高人口密度国家的水平。我国住房投资在全社会投资的比率为74.7%(美国为27.9%)。前几个五年计划期间,我们消耗了全球约40%的水泥和35%的钢铁,我们有着世界上最大的建筑市场,每年建造的建筑面积达20亿平方米,占全世界总建筑量的40%以上。2014年底,一线城市住房平均去库存化周期已超10个月,三线城市甚至为30-50个月。各地的“空城”、“鬼城”不断涌现,成为巨大的资源浪费。住房刚性需求将呈下降趋势,这一方面会引发房地产及其相关行业的衰退;另一方面也不可避免地会加剧房地产泡沫风险和经济长期通缩的压力。

5.碳排放国际压力空前加大

前十年我国二氧化碳排放速度比美国高出5倍,碳排放量等于美国和欧盟的总和,人均排放也早已跨越世界平均线。经验表明,任何一个国家碳排放强度总是与城镇化和工业化进程密切相关的,我国已宣布碳排放峰值约在2030年才可能“封顶”。“十三五”期间是国际社会要求我国降低碳排放压力最大的时期。

据联合国提供的数据,20世纪末全球平均建筑能耗达32%、交通能耗达28%、产业能耗达40%,而我国在城镇化和工业化发展过程中,建筑能耗为27%,交通能耗为10%,剩余63%为产业能耗。产业能耗是由企业家根据外部环境,能源、资源价格,碳排放税、科技的革命来自主选择企业进行节能减排,而建筑能耗和交通能耗则是由规划师和城市管理者的智慧和奉献来决定的,未来的碳排放对于全人类的影响在于我们当前的作为,需要有预见性的规划和有力的组织实施方能奏效。

6.能源和水资源结构性短缺持续加剧

从能源结构来看,我国人均拥有的煤、石油和天然气储量仅为全球平均水平的60%、7.7%、7.1%。以煤代气代油将是“十三五”期间乃至将来都必须坚持的基本策略。

我国水资源利用方面,人均占有量约为1700立方米(据2011年数据),低于世界平均水平,空间分布也十分不均。从用水量来看,农业用水约占61%;工业用水约占24%;城市居民用水约占13%。本世纪以来,我国城镇化率提高了十多个百分点,城市用水人口增长53.8%,而城市用水量仅增加了11.5%,而且近五年来,城市的年供水量基本稳定在500亿立方米左右。从国际城市化经验来看,我国城市用水量已趋于稳定,不可能大幅上升。但由于我国正处于水污染的高发期,水生态修复周期漫长,水污染“局部好转、整体恶化”的基本态势在“十三五”期间也难以根本扭转,而且水质性缺水是任何一个国家城镇化率超过50%以上所遇到的最大问题,还包括突发性水污染加剧以及极端性气候变化所引发的短期结构性缺水,都将成为影响我国城市运行的大概率事件。

7.城市空气、水和土壤污染加剧

先行国家经验表明城镇化中后期是空气、水和土壤污染最为严重的时期,这些污染的成因复杂、成分多变、治理成本高昂、周期很长。由于我国长期坚持城市人口的紧凑式发展和工业化引领城镇化,这三种污染再加上日益严重的“垃圾围城”现象,对人居条件、投资环境和民众健康负面的影响会更大。另外,由于“十一五”、“十二五”期间对农村建设用地控制政策摇摆不定、法制观念薄弱,造成了不少城郊“小产权房”盛行,“以租代征”占用了城郊大量耕地。以北京市周边为例,通过遥感监测,近几年来北京周边(包括河北、天津部分地区)未批已建的开发用地高达上千平方公里,形成了小产权房和工业项目的“包围圈”,一定程度上意味着规划的失控,阻塞了城市风道并加剧了空气污染。

8.小城镇人居环境退化、人口流失

李克强总理在去年工作报告中曾指出小城镇普遍存在着“环境污染、管理不善、人居环境退化、就业不足”等问题。据近几次人口普查资料分析,十年间,我国小城镇居住人口减少了10个百分点,约有1亿人口从小城镇迁往大城市。一个发展成熟的国家,小城镇的务农人口可达到16-20%;在社会化服务体系中间接为农村、农业、农民服务的,亦工亦农的就业人口占总就业人口20%以上,发达国家人居环境最优的往往是小城镇,而我国小城镇则普遍存在环境污染、管理不善、人居环境退化、就业不足等方面的问题。如果这些问题不能在“十三五”期间有所缓解,不仅会引发更为严重的大城市病,而且也会弱化小城镇做为“三农”服务总基地的作用,影响农业现代化进程。

9.城市交通拥堵日趋严重

由于人均拥有小轿车的快速增加(已从“十一五”期末近六千万辆增加到“十二五”期末1亿五千万辆),我国城市交通拥堵正在全面爆发。严重拥堵从大城市到小城市、从东到西、从高峰到全天候已“全面扩散”。交通拥堵产生更多的空气污染,降低了市民绿色出行的意愿,由此形成恶性循环。盲目拓宽街道,大院落封闭式安保、高架桥建设、封杀电动自行车等等错误决策正在加剧交通拥堵。

10.城镇特色和历史风貌丧失

作为全球四大文明古国之一,我国绝大多数城市都有长达二千年的悠久历史,但与发达国家历史遗存和传统风貌保存良好的情况相比,我国多数历史文化名城、名镇正在丧失特有的建筑风格和整体风貌,城市风貌趋向平庸,一部分城市已成为国外“后现代建筑师”的试验场,大批“大、洋、怪”建筑以高能耗、高投入、低使用效率浪费了宝贵的公共资源,并侵蚀了这些城市昔日独特的传统形象,割断了历史文脉的传承。决策者“崇洋媚外”等不良风气并未得到有效遏制。在提高“容积率”的利益驱动下,历史街区、优秀历史建筑被随意推平。全国各地城市正在趋向“千城一面”。传统的城市与周边环境和谐相处的格局被破坏。“城乡一律化”的新农村建设模式和盲目的“建设用地增减挂钩”政策正在快速毁坏不可再生的乡村文化和旅游资源。

11.保障性住房积存与住房投机过盛并存

“十二五”期间我国每年投入大量的财政资金建设各类保障房和推行棚户区改造(每年平均约700万套左右),解决了大量低收入群体的住房问题,也消除了积累多年的城市“脏乱差”问题。但随着这种“从上到下布置任务式”的建设模式积累运行,其弊端也日益显现:一方面部分基层政府为“节约开支”将保障房项目安排在缺乏配套设施的远郊区,另一方面由于随着地方政府配套资金的日益短缺,本该同步建设的配套设施迟迟上不了马。更为重要的是由于低收入者往往缺乏“空间自由移动的能力”,必须紧靠工作岗位安置居住。这样一来,保障房空置现象就越来越严重了。与此同时,由于缺乏财产税、消费税、空置税等调节工具,城市居民“买对一套房,生活水平提升一个档次”,投机性购房正在扭曲住房需求并塑造泡沫。失控的“土地财政”和盲目的政绩观正在造就“空城”、“鬼城”。

12.城市防灾、减灾功能明显不足

随着人口向城镇集中,大城市灾害风险加剧已成为国际通病。哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心(CIESIN)研究成果显示,全球633个大城市中,至少有450个城市约9亿人口暴露在至少一种灾害风险之中。随着前几个五年规划的实施。我国城市普遍长了“块头”,但防灾、减灾能力却减弱了。这一方面与我国城市主要领导任期短、考核机制不健全导致“重地上、轻地下”有关,另一方面也与城市“摊大饼式扩大”造成空间集中度过高和防灾减灾投资体制过散、条块分割有关——城市人口越密集、规模越大、越能“放大”灾害的破坏性;“条条块块过多”也加剧了分散投资,将本应成为“系统”的城市防灾工程肢解了。

二、“深度城镇化”的主要策略

1.稳妥进行农村土地改革试点,防止助推郊区化

当城市高房价、空气污染、机动车拥有量(每百人机动车拥有量超30辆)到达一定程度时,将产生郊区化驱动力。为保证城市的紧凑式发展和节约耕地,首先必须正视和有效克服农村建设用地入市改革可能存在的负面效应,并使其服从于、服务于健康城镇化。浙江、上海的经验表明可对农村建设用地入市进行总量控制,征地时将农村集体建设用地占征用地总量控制在7%-10%,这样也可防止未被征用土地的远郊乡村以“农村建设用地入市”而可能出现遍地城镇化的恶果。其次,依据“城市总体规划”,用“绿线”和“蓝线”划定城郊永久性农地和生态用地,并作为拟订的“城市永久性边界”,严格进行管理。再次,坚决制止小产权房,加强农房规划管理,对“三中全会”后新建的违法建筑依法进行拆除,切实防止我国城市低密度发展危及未来粮食和能源安全。美国在一百年城镇化发展过程中,城市人口密度急剧下降,美国人口只有中国人口的四分之一,但拥有的耕地总量比我们翻一番还多。无序的蔓延已使得我们城市的投资成倍增加,生态环境遭受严重破坏。

2.以“韧性城市”规划整合资源,提高城市防灾能力

国际“韧性城市联盟”(Resilience Alliance)将“韧性城市”定义为:“城市系统能够消化并吸收外界干扰(灾害),并保持原有主要特征、结构和关键功能的能力”,韧性具体又可分为技术韧性、组织韧性、社会韧性、经济韧性,其中技术韧性是指城市基础设施对灾难的应对和恢复能力,如建筑物的庇护能力,交通、通讯、供水、排水、防涝、能源、消防、防空、医疗防疫等基础设施及生命线的保障能力。脆弱的城市需要增强弹性以面对不确定的灾难和风险。通过“韧性城市”规划整合与“韧性城市”相关的示范工程,包括可步行城市(绿色交通城市)、海绵城市、城市综合管廊示范城市、新能源城市、城市防震、低碳生态城市、智慧城市等等,还需通过制订《城市地下空间利用管理法》完善地下空间利用来增强城市的深度弹性,节约土地、扩大有效投资、改善城市人居环境。

3.推行“城市交通需求侧管理”,促进绿色交通发展

随着城市密集度的增加,尤其是城市中心区的交通需求几近无限,所以必须采取绿色交通的发展战略。通过不同交通出行工具的碳排放量比较得知,步行与自行车的碳排放量最低,基本属于零排放的方式(图2)。

图2 多种交通出行模式的碳排放量比较

城市高架路、立交桥过多,盲目拓宽街道、压缩或取消自行车道已形成恶果。“十三五”期间,应不失时机地纠正以前各种错误,首先要树立 “城市交通需求侧管理”的理念,包括以下五点:

需求侧管理之一:全球已超过10个城市开征拥堵费,是解决城市中心区拥堵的良方。

需求侧管理之二:全面提高停车费,拍卖或限制小轿车牌照已成趋势。

需求侧管理之三:扩大城市步行道范围、公务员带头骑自行车(包括电动自行车)上班,推行无车日活动。

需求侧管理之四:加密路网、倡导机动车单向通行,普及租用自行车(包括电动自行车),扩大城市“绿道”。

需求侧管理之五:放宽城市轨道交通建设限制,推行不同公共交通工具之间的“无缝对接”和“双零换乘”。

4.变革保障房建设体制、降低房地产泡沫风险

城市居民的幸福程度是由生活在城市底层的民众的居住状况来决定的。像我国中央财政投资保障房这种自上而下“哺乳”式的住房供给模式其实有时会产生巨大的需求上的不对称,导致出现了许多保障房空置的情况,这是中国的特色,也是世界上所有政府大规模推行保障房建设过程中所必然出现的现象(图3),已经到了必须让市场机制发挥配置此类资源更大作用的时候了,这就首先需要改革保障房建设运行体制,学习欧盟在城镇化发展中后期推出“住房合作社”模式的经验,由符合条件的低收入无房户自由出资自己组织成立“合作社”,平等购地、参与设计、建造、租售并举,政府优惠支持。这样既保证了质量、又减少了空置、杜绝了浪费、发挥了市场机制的调节作用。

图3 近几年中央财政投资保障房的数量

地方政府需要有一套工具来应对泡沫危机,如香港在国际游资进入要炒热房地产时,特区政府使用了2个武器,其一是消费税(非香港居民需缴纳15%的消费税),其二是交易税,这2个武器的出手遏制住了房价的过快上涨,国际游资的炒房意图破灭。遏制房地产投机的工具——房地产税应是一揽子的新地方税,由空置税、消费税、转让税和物业税等组成,全国人大制订一套法律框架,授权地方人大出台细则,综合运用信贷和税收等工具逐步压缩房地产泡沫。

对形成“鬼城”、“空城”的地方党政负责人要追究责任。不管退休与否,只要建造空城毁坏生态,就将受到党纪、政纪的处罚。

5.全面保护城镇历史街区、修复城市文脉

拒绝“大、洋、怪”式建筑设计,修复和传承我国城市文脉。用“紫线”划定城市历史街区、重点文保单位及风貌协调区,严格进行管制与修整。推行“城市总规划师”制度并授予“签字权”,形成行政首长与技术负责人的相互制约关系。强化城市规划委员会制度、开拓市民参与规划管理的途径。推行“以奖代拨”的补助模式,抢救式修复历史文化名城、名镇、名村。

6.推行“美丽宜居乡村”建设,保护和修复农村传统村落

以城、镇、村空间人口合理密度指标来替代“建设用地增减挂钩”。撤销合并村庄要经省级人民政府批准,除城市近郊、沙漠、草原之外,其余地区禁止合并村庄、强迫农民“上楼”。在明确要求的前提下,“以奖代拨”鼓励全社会出资出力保护农村历史建筑和整体风貌。“村庄整治”要由下而上进行,结合浙江经验倡导“不拆房、不砍树、不填塘”,与城市景观“逆向整治”,突出传统文化特色,保留乡村记忆,保护农耕文化的景观之根。结合“一村一品”、“历史风貌”、“民俗节庆”、“田园风光”等乡村资源发展乡村旅游,推动绿色农业现代化。

7.编制城镇群协同发展规划,完善高密度城镇化地区的空间管治

科学预测“群内”各城镇中长期人口规模变动趋势和群服务功能。将“四线管制模式”扩大到城镇群范围,并建立“群级四线管理规划会”,刚性与弹性结合,长期跟踪研究和全方位进行监督。建立管理机构,协同“资源共享、环境共保、基础设施共建、支柱产业共树”。及时推动包括“绿道”在内的群内多样化交通设施建设,连接“断头路”。

8.对既有建筑进行“加固、节能、节水、适老”改造,加快绿色建筑推广

在兼具速度和广度的城市化发展过程中,建设总量达四百多亿平方米的建筑建设完成,由于管理制度不健全等原因,许多建筑30年就被拆毁。需要由点到面逐步对城市老旧住宅进行统一的“加固、节能、节水、适老”改造设计,将传统建筑改造成绿色建筑。此类设计可以多方案竞赛、民众参与评选的方式进行。调动各方参与改造的积极性,发挥五千多亿住房公共维修基金的作用。海绵城市的基于绿色建筑、雨水收集、中水回用等技术手段都应与“加固、节能、节水、适老”改造结合。各级政府对旧房改造成绿色建筑的项目给予按平方米分等级奖励,这也是收拾前30年快速城镇化发展留下的尾巴,利国、利民的举措。

9.以绿色小城镇为抓手,分批进行人居环境提升改造

我国共有2万余个小城镇,约3亿多进城人口生活和就业在小城镇。通过调查发现,农民进城意愿主要指子女教育、结婚准备、进城就业、就医方便等四大迫切需要解决的难题,这四大主要矛盾如果在小城镇能够解决,农民从小城镇迁移到中、大城市的意愿就会降低,所以需要分批采取人居环境提升改造的措施,包括利用可再生能源结合小水电,生产新能源农用车;大城市名牌医院、名校承包小城镇卫生院、中小学,改建成分院分校;城市超市与供销社结合下乡建立“无假货超市”;推广本地化的绿色建筑建设与管理模式;修复小城镇建筑风貌、传承历史文化、依托自然条件发展成为山水城市;分区域公开招标由大企业承包小城镇道路整修、绿化、供水、污水、排水、垃圾和供气等基础设施建设与维护。

10.以治理“城市病”为突破口,全面推进智慧城市建设

智慧城市是针对城市病的“综合疗法”,是节能减排的“绿色工程”。当前我国的智慧城市建设演变成了一种“泡沫智慧”,这很可悲。不治病的智慧城市就是“空智慧”、“白智慧”、“瞎智慧”。目前“网格式”精细化管理平台实施八年已取得良效,是智慧城市的“物理平台”。通过建立包容性大的“信息公共平台(虚拟平台)”与“物理平台”对接,消除“信息孤岛”,成为能够治理“城市病”的真正的智慧城市。“从下而上”的各类便民、利民的“智慧XX”都将对原有的垄断机构产生冲击,并将推动变革。智慧城市是群众方便监督政府、提高政府运行效能和推动“万众创新、大众创业”的利器,后者也是真假智慧城市的试金石(图4)。

图4 全面推进智慧城市建设

小结

1.城市是“问题”的根源,也是解决问题的钥匙,“深度城镇化”正是“速度城镇化”的解药。

2.城市是80%GDP、95%创新成果、85%税收和财富的聚集器,也是文化的容器,城市的财富隐藏在空间结构中,若结构是合理的则增值;反之则贬值。

3.城市硬件的改善须从建筑到基础设施,还包括城市风貌与自然的协调、传承地域文化、尊重本地人利益等等,再加上“软件”——智慧城市是调治城市病的必由之路。

4.“深度城镇化”要求把城市治理策略扩大到城镇群及城乡关系的大范围才能奏效,在更大的生态底板上把城乡关系和城镇群进行综合调治,才能反过来真正治理城市病。

5.“深度城镇化”至少能产生三十万亿的有效投资需求,与传统“铁、公、基”投资不同的是,通过PPP模式以最小的投资获得最大的财富效应,对增强国民经济活力、韧性和实现可持续发展起到不可替代的促进作用。

注1:本文根据报告录像整理,未经作者本人审阅。

注2:参考资料:仇保兴。深度城镇化——“十三五”期间增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略。城市发展研究。2015年第7期。

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