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樊杰:“一带一路”战略对我国发展格局的影响及内陆对外通道体系建设策略

2015-08-27 09:26 来源:中国城市规划网

编者按:

2015年8月13-14日,第四届山地城镇可持续发展专家论坛在新疆伊宁成功召开,本次论坛主题为“一带一路战略与山地城镇交通规划建设”。中国城市规划学会副理事长、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰出席论坛,并作了题为《“一带一路”战略对我国发展格局的影响及内陆对外通道体系建设策略》的大会学术报告。樊杰教授从全球化和国家总体战略的大格局出发,系统分析了“一带一路”战略的渊源和影响,提出了在此背景下相应地区对外交通体系建设的具体策略。他强调,既要借势“一带一路”,更重要的是要在借势的框架下,形成最有利于自身发展的战略格局,通过最有力的发展为整个大区域做出贡献。

樊杰 中国城市规划学会副理事长、中国科学院可持续发展研究中心主任、二级研究员

我的报告分为两个核心部分,第一部分是“一带一路”对我国区域发展格局的影响,第二部分是应对这样区域格局的影响,对我们的交通运输体系及其他一些重要的通道建设和交通网格局建设的策略性的考虑。

一、对我国区域发展格局的影响

我将从两部分来阐述“一带一路”战略对我国区域发展格局的重要影响。“一带一路”的形成已经经历了很长一段时期, 2014年3月27日,“一带一路”的讨论规划初稿已经形成,就是现在大家看到的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。

1.“互联互通”

从2014年我开始跟踪“一带一路”的形成过程,可以发现一个明显特征,“一带一路”很多关键的内涵,在发生着一些变化,包括它的一些空间的定位也发生了变化。比如从内涵上,“一带一路”是放在国家战略体系中,作为对外开放的战略组成,还是中国一个区域的重要战略?这就有不同的说法。现在我们通常把它作为中国对外开放战略的重要组成。又比如空间定位,“一带一路”空间上究竟经过多少个省,谁在路上就有很多的争论,现在的共识是全国都在“一带一路”这条路上,实际上空间定位也在不断变化当中。但是整个战略形成过程中,不变的是什么呢?从一开始到现在,不变的就是互联互通,这是“一带一路”建设当中始终坚持的一个战略性的关键内容,是支撑这个战略实施的一个关键点。

本次论坛以交通运输作为“一带一路”战略的关键内容,应该说在选题上切中了一个最核心的要点问题。2015年3月,国家正式向外公布了《愿景和行动》,大家从中可以看到,“一带一路”实际上就是两个核心通道的建设所构成的一个对外开放格局的新的框架。在这样的大框架下,很明确地提出了它的基本思路,从陆上的丝绸之路经济带来说,就是要依托国际的大通道,以沿线中心城市为支撑,以重要的产业园区为平台,打造合作的走廊,在我国路上、沿边和沿海几个方向构造新的对外开放格局。特别重要的新意是沿路,就是向西沿边路域对外开放,构成了“一带一路”对外新格局的最核心的创新的亮点,也是“一带一路”未来建设影响中国区域发展格局的重点。海上丝绸之路也一样,是围绕着重点的港口建设等,以高效的运输通道作为它的重要的空间载体,来打造“一带一路”战略实施的空间载体。

2.我国的区域格局

这样的一个格局对中国区域发展格局会产生什么样的影响呢?首先我们回顾一下中国区域发展格局目前的基本特征,然后再切入到“一带一路”实施之后,将会对我们的区域发展格局产生什么样的影响。中国区域的发展格局一直是以东部沿海地区作为发展的重点,经历了两轮由东向西的拓展过程,但是一直没有改变中国东重西轻,中国的交通运输网格局东密西疏,以及中国的主要交通运输流量流向上东强西弱的基本格局。

第一轮中国自东向西的格局是改革开放之前的变化。解放的时候,中国沿海14%的国土面积集聚了全国将近80%的国民经济总量和现代工业的产值总量,沿海地区的率先发展,在解放初期或者解放以前中国的工业化的路径上,就已经形成了这样一个基本格局。整个改革开放之前的20多年时间里,经过156项关键工程的建设,特别是三线建设,使得中国的经济布局从中国东部沿海地区开始向中国内陆地区进行拓展,形成了第一轮的推进过程。这个过程不仅改变了中国产业结构的基本形态,使中国的产业结构由过分的偏重于轻型,而走向了重型工业化的过程,而且也使中国的经济重心开始向内陆转移、拓展,使得中国区域发展的均衡程度有所提升。第一轮进入到70年代,1974年左右,中国开始成套设备引进,在拉开中国经济对外开放高潮的序幕的同时,中国经济布局的重点已经开始再次向中国的沿海和长江沿线地区进行集聚和专业化。

第二轮自东向西的格局是改革开放之后,对外开放4个经济特区、14个沿海开放城市、3个城市群等。一直到1992年,我们的沿边开放城市及沿边省会城市开始开放,在改革开放十几年之后,我们开放的政策红利才辐射到内陆的城市,这是经历的第二轮开放。

经过这样一个过程,中国的区域发展格局基本上和国家的外向型经济在各省占比重的程度,在空间上是完全吻合的,也就是说哪些省在利用外资上比重比较大,哪些省在对外经贸,特别是对外出口方面比重就比较大,这些省往往是经济比较发达的。从外资投资中国的比重分布和出口比重的分布可以得到,中国沿海地区已成为中国经济人口对外经济发展的一个重心区带。

西部地区拥有全国72%的面积、27%的人口,与13个国家接壤,但在贸易总量中占据的比例及其外资利用占全国比例不足10%,它的人口和经济发展,特别是经济发展形成了中国巨大的区域差距,也构成了中国在国力不断提升过程当中的一个重要的社会问题、经济问题和生态问题。

由此就形成了中国在交通运输网格局上出现的一个东密西疏的状态。在我主持的《全国主体功能区规划》的科技评价过程中,我们选择了九项定量指标,其中一项叫交通优势度,把路网密度、交通设施的质量水平和可达性等一系列关系一个地区对外交通联系程度及水平的关键指标,都融入到这个指标当中。根据对交通优势度的测算,得到以东部沿海地区为主的城市群地区,构成了我国交通优势度的高位区,而广大的中西部地区,成为交通优势度比较差的一个区域。

最近,李克强总理用到地理学的一个概念,叫“胡焕庸线”,“胡焕庸线”从漠河到腾冲,把中国划成了两个部分,“胡焕庸线”以西的地区成为我国交通优势度普遍偏低的一个区域,而中国的山地地区主要集中在中国的第一级台地和第二级台地的地区。换句话说,我国山地的分布和交通优势度相对较差地区的分布,在空间上基本是一致的。我们也可以理解为交通设施建设的相对滞后,也构成了我国山地地区社会经济发展相对欠发达,甚至于贫困的重要因素之一。正是由于这样一个基本的现状格局,在“一带一路”提出之前,几乎所有国家层面上重大的涉及到空间的规划,依然对这个格局没有实质性的改变。

《全国主体功能区规划》推出的全国城镇化的战略格局,被十八届三中全会采用,中国未来要打造“两横三纵”的城镇化战略格局。通过建设系统做的全国城镇体系规划的空间结构图,可以看到它的路网密度是东密西疏,这样一个路网格局的战略取向是向东开放,向东作为货流组织和对外交流的一个重点区域。它所依托的是经济发展的密度和这个区域在国家整体发展过程中的战略定位,无疑东部地区依然长期占据着重要的区位优势及发展前景。

全国主体功能区规划图

全国城镇体系规划图

要在新疆打造欧亚走廊的主轴,现状明显就是一个断头路,或者是主要发展系统之外甩出的一个尾巴。同样,在整个城镇体系规划里,已经考虑到西藏的功能及其与内陆的基本联系,考虑到了向外开放的一些主要通道的建设,但是依然没有改变中国的城市群分布,社会、经济、人口及交通运输网分布的一个大格局的系统。而这个大格局的系统,一方面依托于现有发展的基础,另外一个很重要的方面其实是发展功能的导向,就是如何去分析和认知这些区域在国家开放和全球化当中的功能地位。我们过去过多地关注规模,包括经济规模、人口规模、交通运输量的规模,但我们忽略了一点,就是功能的重要性,就是这个区域,这个城市,这个带究竟在国家开放格局当中,它的地位,它的重要性,它对未来全局可能产生的影响,以及从更长远的目标看,它的前景问题。我们常说“人小辈分大”,在交通体系里,在未来的城镇群的格局当中,哪些区域是属于“人小辈分大”的区域,这些区域未来的影响力和控制力往往是重要的。

3.向西向内陆

在“一带一路”提出之前,我们的主要发展战略忽略了或者说在中西部地区的发展战略和交通路网格局中没有足够的重视。当然,向海发展是全球范围内人口经济布局的一个主导趋势,全球范围内大概60%的人口和经济总量都是沿着海岸带分布的,包括美洲大陆、非洲大陆等。但是欧亚大陆的核心地带,依然是在全球范围内人口和经济发展体量中占据重要位置的聚集区,也是一个重要的战略区域。古典的区域空间布局学说曾提出陆心说,100多年前英国一个地缘政治家曾提出三段论,认为谁掌握了东欧区域,也就是欧亚大陆的核心区域,就掌握了所谓的心脏地带,这个心脏地带是整个全球范围的心脏地带,谁掌握了这个心脏地带就必然控制了世界岛,所谓的世界岛就是是欧亚大陆,谁掌握了这个世界岛就必然控制全球。二战时期,希特勒发动战争的一个重要的学说基础,就是利用了这样一个地缘学说,试图去掌握东欧,掌握欧亚大陆,从而达到控制全球的战略。

当然,目前我们的思维方式并不局限在欧心本身在全球格局中的战略地位,而是更多地强调在全球化过程中的新型合作范式,这一新型合作范式是在依托着我国古代丝绸之路所传承下来的重要的文化价值和经济影响的条件下,提出和平发展、打造三个共同体,这是我们重要的新型合作模式。围绕这样的新型模式,如果我们把当今和未来可能形成的大通道体系放在一张图上,就会发现在这个体系当中,一个重要的薄弱区域就是在我国的西部区域。这个区域恰巧是山地丘陵的密集区域,无论从外部还是内部来看,这个区域整体的交通运输网的体系在全国格局当中,都是我国一个重要的、有待发展、有待完善的区域。如果把交通路网当中最重要的铁路网提取出来,可以发现西部区域的铁路网已经形成了很好的密集路网结构,而这种路网结构对于区域发展本身形成了一个固有的烘托和基础性的作用。同样,我国的东部地区也具有这样的一个结构雏形。整个贯穿欧亚大陆的中国核心区域,也就是我国的西部区域,在整个路网中似乎只承担了一个通道的功能。一个通道的功能对于一个区域的整体发展,应该说是远远不够的,为什么是这样呢?下面我做一个简要的阐述。

事实上,尽管说所有的省区都在“一带一路”上,但是从《愿景和行动》可以看出,其实表达是有所差异的,我们似乎能够发现在“一带一路”建设中,区域重点是有偏向的。比如以新疆为主的西北区域是打造丝绸之路经济带的核心区,而在所谓的内陆地区,把重要的西部开发支撑地推到了重要的前沿地位,特别是内陆的西南地区,把北部湾的西江经济带、云南的次区域以及西藏等作为一个重要的区域,在“一带一路”中给予了明确的提出。

“一带一路”战略有几个大的方向,包括中俄蒙、西亚、中亚和中南半岛这几个大区域。这几个大区域对我国的区域发展格局将会产生什么影响?首先会使我国以向东开放为主,以及东部经济社会发展密集,交通运输网和交通流量流向向东为主的基本格局,开始要向中俄蒙、中亚、西亚和中南半岛回头看一看,向内陆沿边区域,不光是向西,还有向北向南,首先要改变发展方向的一个指向,向东开始的同时也要着眼和立足于向西的发展战略。第二个方面,它在空间上将会有层次影响,势必对所谓的沿边区域,像新疆、西藏、云南和广西这样的区域产生实质性影响。所以在整个的次区域合作上面是三大次区域合作,构成了中国下一轮对外开放及我国经济增长的新的重要极点地区。

这样一个区域战略,将会对我国长期难以解决的所谓区域协调发展,促进东西部缩小区域发展差距产生一些实质性的影响,它的战略地位不仅是对外开放,而是我国继在提出和平共处五项原则和毛主席的三个世界划分之后,中国第三次提出影响全球范围的战略口号。同时,也应该能够对带动中国中西部发展产生实质性的作用。“一带一路”将会对中国区域发展格局产生影响,使我国格局发展重心和对外开放,在向东的同时也开始要向西发展,这是我想谈的第一个部分。

而在向西的过程中,现在一个重要的制约因素和薄弱环节就是交通运输体系的建设。中西部地区作为“互联互通”的空间载体的运输能力相对薄弱,难以支撑向外开放的一个次区域的重要性。目前应该说还是主要以通道的形式,作为中西部地区交通运输网的一个重要方面。

二、内陆对外交通体系建设策略

第二个部分是内陆对外交通体系建设策略,应该说很多观点是不成熟的,因为是学术论坛,我们做一个讨论。

1.点轴开发的国土格局和新疆的应对

首先,为什么把基础设施和交通运输体系的建设作为“一带一路”的关键点之一?这是从开发格局的战略部署方面所做的阐述。从全国来看,所谓21个城市群及其“两横三纵”所依托的点轴的基本架构,点主要是依托城市或城市群,轴带的开发主要是依托交通运输的走廊、体系,总体构成了一个点轴开放的基本体系。从开发的阶段来说,点轴系统理论是欧洲人提出的一个重要的空间结构演变的理论,它提出区域发展会从一个增长点,发展到贯穿点的以点串线、以线带点的点轴系统,发展到真正成熟阶段将形成一个所谓的区域的网络结构系统。比如我国东部地区,在大的格局上基本上形成了一个网络,而西部地区到现在还是以线串点的初级发展形态。所以,从区域发展的演变过程客观来说,就要求广大的中西部地区,特别是山地地区,形成城镇加交通的点轴系统,形成未来区域发展的重要的、实惠的、实用的基础设施。

在这个基础设施中,我们一定要突出地去考虑功能的重要性,而不仅仅是以体量作为主导。在欧洲对外开放的战略格局当中,有些城镇从体量上似乎都是不起眼的,但是在未来的整体部署上,它的战略地位其实是极端重要的,依然被赋予一级城市的高级功能,而我们国家在谈一级二级谁重要的时候,和城市规模基本上是完全等序的。但是如果我们从功能角度来看,从国家“一带一路”大的战略格局上,是否依然是按照这样的等序结构排列?当等序意味着未来的建设投资项目侧重,及其一切部署安排的优先顺序的时候,是否还一定要按照这样的顺序?我认为,一定要考虑到功能的重要性。

以欧洲为例,在没有东扩之前,也就是形成社会主义和资本主义两大阵营的时候,欧洲打造的核心地带是西部的香蕉形地带,等社会主义阵营崩溃之后,欧盟开始进行东拓,形成了第二个香蕉地带。我认为,这两个香蕉地带对我们的空间营造是极其有启发的:一是重新审视过去每个区域的战略功能和战略地位的重点,重新审视以往格局当中每个城市的定位;二是东扩形成的第二个香蕉地带中点轴系统的设计,并没有简单地把西欧向东欧的通道作为重要的主轴进行打造,还是遵循自身区域发展的基本的规律,依然形成了南北向的主轴体系,只有通过这样的区域经济的极大发展,才能真正实现大格局中向东拓的目标。对照目前“一带一路”大的战略格局来看,新疆似乎在很大程度上控制着沟通东西的横向通道,如果把横向通道作为一个重要的战略主轴,就形成了另外的一个格局系统,这是对我们的一个重要启发。我们既要借势,更重要的是要在借势的框架下,形成最有利于自身发展的战略格局,通过最有力的发展,回过头来为整个大的区域战略做出重要的贡献。我认为,不是简单的等靠要的战略,而是主动作为、创新作为、引领作为的一种发展方式。

要应对点轴开发的国土格局,新疆可能就要对空间结构有一些重新的表达。在这种体系下,现在基本上都是受控于大通道的建设,它究竟应该是一个怎么样的重新表达?我觉得应该作为一个命题。比如,我们是否可以考虑沿边开发的轴带在整个新疆的战略地位和作用,新疆过去一直提天山北坡,现在又把南坡加上去,似乎这是最核心的主轴。实际上,这个包括乌鲁木齐城市群的主轴,如果从体量上看,在全国21个重大城市群里,真排不上很重要的位置。但是以乌鲁木齐作为核心城市或后方基地的中心城市和枢纽,以沿边开放为主要带,这个区域在全国未来发展格局中的战略地位,从排序上是能够排在前列的,新疆战略地位的重要性,首先自然而然就落在次区域合作的沿边区域。

2.交通区位

对一些新的区域发展的优势,我们要进行重新审视和认定。在这个过程中,首先可能会出现一些前沿地带,比如伊宁、昆明、南宁等;其次是一些新的枢纽地带的出现,比如包括乌苏、石河子在内的大乌苏地区的一体化,如果放在新的格局里总体来看,它在“一带一路”中的战略地位在于可能成为几大口岸的一个重要的内方基地,成为各种加工、各种外部输入的重要转换地,它的功能地位就可能会提升;第三,改变了区域交通基础设施条件,比如过去青藏高原的核心地带是没有大通道的,如果有了大通道建设,将改变它现有的基础运输设施形态。

3.山地城镇化与区域发展的“路”

国家层面大的路网格局和自治区中观层面的路网格局,为新疆这一区域的发展创造了基础条件,很可能使得我们在山地城镇化建设方面得到新的提升,我认为至少分为三个阶段,不同阶段有不同的关注点。

第一个阶段,就是大家说的“要致富、先修路”,实现资源优势的第一次释放。对那些资源有优势的地区,很快就可以实现转型和跨越式的发展。我最近在贵州和云南的调研中发现,一些有资源优势的地区,一旦大的交通体系建成之后,通乡公路、通村公路一旦修好,农民在自己资源的基础上,不需要更多的国家支持,就马上能够实现温饱的人均收入2千到3千人民币的致富过程。这是第一次释放,这个释放要分析这些地方有没有资源优势,从我们对全国山地贫困县的分析来看,全国大概有1/3到1/2的县是具有这样的优势的,也就是说通过修路就可以使它的资源得以释放,但是释放只能解决温饱。

第二个阶段,就是要产业布局,通过产业布局实现第二次释放,第二次释放的时候就一定要把它的市场作为一个区域和开放的市场。

更重要的,是新疆大多数地区可能已经进入的第三个阶段,就是要把生产和消费放在整个对外开放、“一带一路”的大的网络系统中去组织,其中最大的风险是由于重复建设、规模同质的竞争带来的一系列市场问题,一系列投资和设施的重复建设问题。按照新疆的发展条件,要避免这一问题,需要不局限于局部区域和全国,而是放眼世界范围。某种意义上来说,新疆的市场是无穷大的,怎么能够在内部似乎是同质竞争、重复建设的条件下,依然是一种合理的取向呢?这就需要打造品牌,使品牌优势和创新驱动成为第三轮的释放动力。新疆在“一带一路”开放过程中,其实核心就是品牌竞争和创新驱动如何使得新疆现在的产业体系走向全世界。

4.通道建设障碍与问题

在“一带一路”的通道建设过程中,要重视国家的布局,要减轻地方配套的负担,同时要建立地方富裕之后的反馈机制。首先,特别要重视各种规划,现在有的规划是有和无的问题,有的是好坏的问题,还有的是有了规划有没有定力实施的问题。其次,是考虑如何把产业发展、城镇化、扶贫、开发、资源环境保护等等一系列规划予以融合。“一带一路”中我们从国外吸取资源,现在同时还有一个产能外输。过去,新疆可能更多地是把农副产品的加工利用作为主导产业;现在,另外两个产业类型已经涌现——以机械和交通运输设备为主的制造业和已经形成的科技服务、信息服务、金融服务等等现代服务业体系,制造业和服务业的体系的建设如何外拓形成“一带一路”重要的产业支撑体系,也是我们需要重要考虑的。第三,要重视资源环境承载能力与特色地域文化保护的约束。我国广大的国土地区,深受资源环境承载能力超载的约束和制约。北疆沿边地区和黑龙江、吉林的部分地区,是我国难得的水土资源相对符合条件、资源环境具有潜力的区域,如何有效地利用,如何在保护中发展,是非常重要的问题。第四,未来要应对品牌竞争与创新驱动,必须把具有创业创新、管理开拓的人才的培养、引进和使用,作为这个地区的一个重要问题。

最后两点是现在大家往往忽略的,一是航空网络建设在整个交通网体系建设中的作用,现在我们通常采用的是轴辐式的组织系统,飞到乌鲁木齐再向各地分散,未来是否应该围绕需求点对点地组织,比如在宁夏与阿拉伯世界进行国际交往时,直接开通不经过北京和其它枢纽的直达宁夏的点对点运输?二是西南地区水运的复兴,特别是西江、珠江,如何通过水运的复兴,从海上丝绸之路点对点地直接与东南亚的沿海沿岸地区进行交往,可能这在未来交通运输体系中都是很重要的方面。

(根据速记整理,未经专家审阅)

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