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第三届中国城乡规划实施学术研讨会分论坛1

——城乡规划实施理论与机制

2015-10-27 14:48 来源:成都市规划设计研究院

编者按:2015年10月18日下午,第三届中国城乡规划实施学术研讨会举行主题为“城乡规划实施理论与机制”的分论坛,论坛由厦门大学建筑与土木工程学院教授、中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员、教授级高级规划师赵燕菁主持,共有10名参会者发言,对规划实施、规划管理、机制改革等方面进行了深入的探讨。

论坛主持:赵燕菁

厦门大学建筑与土木工程学院教授、城乡规划实施学术委员会副主任委员、教授级高级规划师

赵燕菁教授指出新发展时期下,城乡规划实施理论与机制、规划管理、机制改革的探索对于城市规划的未来发展具有十分重要的意义。

特邀嘉宾:施卫良

北京市规划委员会总规划师兼北京市城市规划设计研究院院长

施卫良院长发表了题为“公共政策视角的北京规划实施机制思考”的主题演讲,从现状背景、存在问题、路径转变、实施保障四个方面进行了详细的交流。

首先,施卫良提出城市总体规划的实施是一个综合性的系统工作,它既是政府的职能工作,也涉及到公民、法人和社会团体的行为。是城市人民政府通过行政、财政、法律、经济、社会等各种手段,依据已编制的各项规划,合理地配置城市空间资源,以保障城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行的动态过程。其实施机制包括城市总体规划实施的规划建设管理、规划实施的政策的制定、保障规划实施的行政、财政、法律、经济、社会等体制机制内容。而其关键在政府和市场的协同行动,由政府主导、市场配置,推动城市总体规划目标实现。目前北京总规实施路径采取了城市总体规划——控制性详细规划(法定图则)、城市总体规划——近期建设规划——年度实施计划、城市总体规划——专项规划的多种实施路径。

在总结分析了现有路径的基础上,施卫良介绍了目前北京总规实施机制存在法制缺位、平台缺位、评估缺位、利益缺位和公众缺位等问题。而三条路径并行、实施决策权分散等导致规划的实施边界太多太乱、责任无监管法则等问题。

针对以上问题,北京总规的实施机制向注重规划协同、事权前置、政策引导、立法保障、实施过程和制度建设转型,采取了以政府主导的强制性路径机制、以市场主导的引导性路径机制、以部门主导的支撑性路径机制。强制性路径以三规合一为抓手,以城市总体规划——近期建设规划——年度建设实施规划为规划编制和管理为实施路径,以政府为主导,实现城市总体规划实施的“协同契约”体制机制。引导性路径以引导政策为抓手,以城市总体规划——空间政策管控——实施单元规划——实施规划书(法定文本)为规划编制和管理为实施路径,以市场配置资源为实施主体,实现首都城市总体规划实施的“空间政策”体制机制。支撑性路径机制以统筹政策为抓手,以城市总体规划——专项规划编制和管理——空间政策实验室——控制性详细规划(法定图则)为实施路径,以专项部门为实施主体,实现城市总体规划统筹实施的体制机制。

最后,施卫良介绍了以创新实施区县城乡规划实施“考核机制”来建立总规实施保障。通过落实首都功能定位,分类指导和分解细化不同区域和区县的功能定位和发展策略。科学制定区县综合考核评价指标体系,加强人口调控、生态效益、资源消耗等指标权重。按照区域功能定位,优化空间布局,统筹协调区域产业与城镇发展、生态环境保护与建设、公共服务和基础设施配置。

李东泉

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授

李东泉副教授发表了题为“多重制度约束下的组织结构创新及其运行效果研究——以常州市规划局新北分局为例”的主题演讲,对新北分局组织运行的整体特征和各部门之间的关系进行了研究,并运用组织理论对分局组织结构创新及运行效果之间的联系进行深入探讨,提出未来微观层面的制度增量(如新北分局为应对区域发展的竞争压力而进行的规划管理工作创新)能从结构上影响宏观的、正式的制度安排(如国家制定的规划管理的法规和政策等),而宏观层面的制度变革也能促进微观制度的有效变迁。

王凌云

住房和城乡建设部稽查办处长

王凌云处长发表了题为“基于规划督察视角的城乡规划实施问题反思”的主题演讲。结合督查工作实例,对当前城乡规划实施中存在的多类问题进行了研究。从我国城乡规划督察工作实践入手,提出总规编制从编制理念、成果形式、管制方式和审批机制等已经不适应经济社会发展的需要,必须多个角度进行创新,才能真正推进和实现“总规”的历史性变革。第一,要明确城市总体规划定位。第二,基于行政事权原则精简城市总体规划。第三,总规要从技术文件向公共政策转变。第四,技术层面要制定各种标准规范,便于总规落地。督察制度改革的建议则包括:第一,健全国家城乡规划督察员制度。第二,完善规划督察惩戒机制。

李越

中山大学地理科学与规划学院

李越发表了题为“建国以来中国城市规划行政体系发展阶段研究”的主题演讲,对我国城市规划行政体系的阶段划分问题进行了探讨。

从宏观、中观和微观三个层面提出了我国自建国以来城市行政体系的阶段划分。宏观层面以1992年为界划分为之前的“落实国民经济计划具体化”的单一行政命令型和目前的“实现城市政府经济目标和调控多元利益平衡,维护社会公平手段之一”的复合行政监管型。中观层面划分为1957年以前规划行政体系的初步发展期,1958-1988年期间的波动、停滞及逐渐恢复期和1988年至今的基本建立与进一步发展期。微观层面划分为发展起步期(1949-1957)、大跃进和调整时期(1958—1965)、“文化大革命”时期(1966-1977)、建设恢复期(1978-1988)、恢复发展期(1988-2008)、建设发展期(2008年-至今)六个时期。

邓木林

广州市城市规划勘测设计研究院

邓木林发表了题为“城乡规划协同行动框架和实施技术平台的探索——以广州市三规合一规划实践为例”的主题演讲。以广州市“三规合一”实践为例,对规划协同行动框架和实施技术平台进行了探索。首先总结了我国空间规划体系的现状问题,指出现行空间规划种类及相互关系过于复杂。其次指出了现阶段规划协调机制建设的主要不足:部门事权重叠、政策体系庞杂、协调不规范、部门间配合缺乏政策指引。最后从协调主体、对象、路径、媒介、保障机制等方面总结了广州规划协同的实践成效:探索了多规合一实施路径,取得一定三规合一实施成效,并建立了协调组织架构、路径、信息联动平台、机制及政策等。

郑玉梁

成都市规划设计研究院

郑玉梁发表了题为“多规合一实施与保障机制探索及成都启示”的主题演讲。结合成都实践经验,探索了“多规合一”的实施与保障机制。首先总结了成都市以乡镇为实施层级的“两规合一”实践历程,实现土规定规模、城规定形态,并统一范围、数据、用地分类标准、空间管制等。其次从职能构架、协调机制、成果管控、实施平台与机制等方面对国内先进经验进行了总结,对成都市“多规合一”工作提出优化建议:拓展实施层面至区县、建立多规合一的市域层面规划一张图、并相应建立跨部门的统一业务办公系统。

樊琛

山西省临汾市规划局

樊琛发表了题为“从社会学角度论城市规划建设与管理”的主题演讲。从社会学角度对城市规划的实施与管理进行了研究。从技术体系、导向、技术手段、审批、调节等角度总结了城市规划实施与管理现状,从中总结了监管存在缺陷、审批过细、公众参与不足等问题,并从规划内容、态度、方法、管理、公众参与等角度提出了更高效管理模式的发展方向:转向探索底线框架,尝试进行消极干预、协作修正,鼓励服务式管理,加大公众参与力度,提高规划对市场的应变性等。

李晓宇

沈阳市规划设计研究院

李晓宇发表了题为“新机遇与新常态——中德沈阳高端装备制造产业园规划实践思考”的主题演讲。结合中德产业园规划,对“新常态”下装备制造产业园的发展进行了研究。首先在工业4.0背景下梳理了国内工业园区发展脉络,明确了东北振兴历史机遇下沈阳的转型新需求,探索了中德产业园突出效率与操作的规划方法与指标,并对新常态下国际化产业园区的规划进行了反思,指出:我国的国际化产业园区与国际一流的产业园区相比仍存在差距,在低碳指标、准入门槛、服务配套、景观环境等方面有较大差距;规划咨询滞后、重大项目选址与立项照顾领导意愿;规划的“衍生职能”将逐步强化;“狭义规划”将演变为“广义规划”。

杨龙

华中科技大学建筑与城市规划学院

杨龙发表了题为“法治规划背景下规划实施管理反思”的主题演讲。基于我国城乡规划实施管理基本框架,对规划管理实施存在的问题进行了总结:如规划缺少对实施手段的关注,涉及内容面太广,管理机制不完善,管理事权不清晰等。进而探索了相应对策:提出建立协调一致的城乡规划编制工作机制、建立“一级政府,一级事权,一本规划,一张蓝图”的规划管理体系、建立动态的“一致性”与“绩效性”规划实施评估机制、重塑实施政策的基本框架及制度创新、提升规划监督制度的权威性及公平性等。

王泽阳

厦门市城市规划设计研究院

王泽阳发表了题为“申遗保护区的海绵城市体系构建”的主题演讲。对鼓浪屿常规雨水及超常规内涝防治系统进行了研究。结合鼓浪屿实践经验,对构建历史文化街区海绵城市体系展开探索,通过建立全岛排水模型,对常规雨水及超常规内涝防治系统进行评估,提出相关道路及公园的最小、最优改造措施,为构建历史文化街区海绵城市体系提供借鉴。


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