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城市规划学者共议规划改革:从“必须增长”到“精明收缩”

2016-11-30 08:56 来源:澎湃新闻 作者:陈竹沁

当东北GDP“失速”与人口流出数字屡屡引发热议,当新城和工业园区“鬼城”“空城”迭出不再成为新闻,城市规划学者和规划师们开始自问:城市是否“必须增长”?当“收缩”来临时,它又该如何“很好地撤退”,以免陷入一如底特律等国外城市“衰退”的命运?

近日,中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会2016年学术年会在厦门大学召开,会议主题为“精明收缩:规划应对与治理创新”,与会学者们探讨了中国城市收缩及存量规划理论,分享了武汉、十堰等多地“精明收缩”规划案例。

“一个城市不仅要管理增长,还要管理收缩。管理收缩甚至是更难的命题。” 厦门大学城市规划系教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁在致辞中说道。

“收缩不等于衰退”

“就一些共性认识而言,收缩城市往往以人口减少作为最主要特征,辅以经济下滑、就业减少、社会动荡、环境恶化等结构性危机特征。”南京大学城市规划与设计系教授、南京大学区域规划研究中心主任张京祥指出,随着近年来中国经济高速增长终结,城市间和城市内部增长开始出现分化,以资源型城市、东三省等老工业城市为例,一些地区出现城乡全面性收缩,而东部地区则出现了小城镇、工业园区、新区等的局部性收缩。

张京祥指出,西方国家城市收缩是在增长停滞、发展稳定状况下发生的,而中国是在快速增长的同时伴随着局部、相对衰退与收缩。由于中国独特的政治经济体制,导致出现了城市人口流失与空间扩张、城市收缩与规划膨胀并存等悖论现象。

“现在一谈收缩,很多地方不愿意。即使客观上已经发生收缩,恐怕也没有几个城市愿意承认,说你来给我做收缩规划。”张京祥坦言,城市收缩与城市衰退密切相关,但是收缩未必一定意味着衰退,例如产业结构转型、人口结构提升、主动的发展聚焦等。

张京祥认为,面对新的“收缩”环境,中国城乡规划研究和实践必须突破“必须增长”的观念桎梏,树立新常态下精明“增长”与精明“收缩”并存的新理念。能否把握机遇主动应对收缩,推动城市转型和空间重构,才是考验城市主政者智慧的地方。

“不以规模取胜”

在会上,中国城市规划设计研究院上海分院副院长孙娟就提出了“预期收缩”的概念,即在经济增长趋缓、人口逐渐收缩、工业文明转向生态文明的转型背景下,理性预判城市经济、人口、用地增长预期规模,精简规划的城市空间,提升城市功能内涵,以匹配预计的城市目标。

孙娟分析了三种不同的预期收缩类型,一种以北京等全球城市为代表,为应对大城市病自上而下实施的政策导向收缩;一种以成都、武汉等规模仍呈增长的中心城市为代表,为应对生态文明新经济要求,而对传统空间功能进行收缩;还有一种则是以十堰等生态地区为代表,受生态资源约束主动进行规模、空间和形态上的收缩,建设用地总量不仅减少且相对分散。

孙娟介绍,武汉目前还有600平方公里的增量用地,分到六大新城组群各有约60到90平方公里的增量用地,但以往“均衡的大工业+大新城”模式已显出弊病:6个新城组群面积大,但建成率低且效益不均衡;新城宜居性不足,在2010年至2014年间,新城组群甚至人口外流3.5万。

她认为,传统的大板块产业新城布局的空间模式,没有给新经济留下空间载体。在设计武汉新的城市规划时,考虑将“1+6”改为“1+3+3”模式,其中3个新城改为新经济弹性功能布局示范区,由以往“连绵化、板块化”布局优化为嵌入山水的小组团,“以山水组织空间,不以规模取胜,而是以品质优先。”

孙娟认为,在新经济时代,城市发展应该从传统经济时代“先引产、再聚人、后造城”的思维,改为“先造城、再聚人、后引产”,即城市围绕人才需求而建,产业因人才的聚集而聚集,实现“从工业导向到在有风景的地方发展新经济”的功能转型。

城市化2.0需要存量规划

数据显示,中国城市建成区面积从1981年的0.74万平方公里增加到2015年的5.2万平方公里,增长了6倍。加上矿区,达到10万平方公里,足以容纳12亿城市人口,按13.6亿人口计算,城市化水平可达87%。

赵燕菁指出,这标志着以卖地、修路桥为代表的“城市化1.0”的增长阶段基本结束。到了“城市化2.0”时代,资本性支出下降,营运性支出增加,城市公共服务需要不断增长的现金流。未来经济转型主要的政策目标就是将已经形成的存量资本,尽量转化为真实的现金流收入。

土地供给模式转型就是如此,将一次性的资本性收入转变为持续性的现金流收入,这也是房产税等财产税的题中应有之意。“如果不这样转型,就进不了城市化2.0。”赵燕菁称,城市2.0阶段,好的GDP是更多现金流,而非更多资本。

赵燕菁建议:未来的供地模式可以向香港学习,由一次性拍卖的批租转向年租;大产权房70年到期前可专项收费,到期后改为征收财产税;小产权房应确权收费,补交地价或租金。

赵燕菁还指出,按照功能一次性确定用途并收费的规划供地模式,决定了规划不能改性和增加容积率,导致进入市场的土地,常常不是闲置,就是违章。

“现在的城市规划适合当时的市场需求,未必适合未来的市场需求。而土地出现闲置时必须改变功能才能创造现金流。” 赵燕菁称,1.0时代这套模式是成功的,但到了2.0时代城市规划反而制约现金流,变成“反城市”了,“过去的成功可能变成现在困难或未来失败的结果,城市存量管理要彻底改变。”

赵燕菁建议,可以尝试从自贸区开始,对新供地块用途实行“负面清单”管理办法,政府只需确定基本地价,按照不同用地功能设置不同的年租金,体现政府的导向,最终由企业根据市场需求自行选择申报和更改土地用途。

其中关键是将事前收费(一次性拍卖)的土地供给模式改为事后收费(年租),企业要改变土地用途,就按新用途相应的租金交费,“否则(在现行模式下)我们城市规划不敢改。”

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