2. 行政调整重点在乡镇一级

记者：那您怎么看待现在中央正在开展的新型城镇化试点，尤其正在热议的温州龙港、吉林延边二道白河镇的“镇改市”试点？

肖金成：这些镇的发展确实受行政层级影响，我们给温州做战略研究的时候，提出龙港和鳌江合并建市，两地就隔一条江，但分属两个县，应该合并改市，更合理。

竹立家：经过30年的发展，广东、福建、浙江等一些地区的乡镇经济发展水平相对比较高，但由于行政约束，它的管理方式没有发生变化，典型的人大衣小。不论从社会发展的现实需求，还是从行政、编制改革的方向来看，镇改市都是符合城镇化的大方向的。

记者：那其它的乡镇层级呢，是否还应该继续保留？

肖金成：应该加强这层的权力，使服务农民的能力加强。历史上，实行郡县制时没有乡镇，民国时期才设立了乡镇，乡、镇并列，这块需要改革，现在乡镇数量很大，有些规模比较小，需要整合来强化他们的功能。

行政层级的调整重点目前应该放在乡镇这一级。目标是增加服务功能，比如人口至少在5万以上，镇区人口达到1万以上，这样的镇才比较强。

竹立家：中国行政层级的精简是必然的，行政层级过多、管理过长，对于现代管理、精细管理确实有阻碍，有时候公共政策打不通，行政层级过多就是原因之一。

具体操作上，有些镇可以升级为县级市，比如广东的虎门镇。中国基层的社会管理、行政框架比较完整的是到县一级，乡镇只有部分的行政管理权限，财权也受限，形成了一定程度上的制约，所以我们在行政层级上要提升。

记者：镇改市哪种模式更加合适？

竹立家：这个要看各地实践情况，可以由原来的地级市管辖，也可以由省直管，但我个人认为，凡是镇改市，就应该直接省直管，进一步增强镇的实力，但不一定要弱化市，只是镇的自我成长达到一定阶段，上级市（县）就应该给予其权限。

现在改革的阻力一方面来自于直管市或县，因为他们是财政收入的主要来源；另一方面主要是发育程度方面的缺陷，现在东部省份就应该对本省经济发展的成熟度进行有效评估，通过其它形式来实现镇和县的分立，比如说广东和浙江省人大可以制定常住人口、镇区面积、财政收入等标准，凡是符合条件的镇都可以形成县、市级的构架。

现在的城镇化，人大应该在这方面进行立法，但前提是中央要把相关的权力下放。毕竟各省的经济发展水平、城市发展情况都不同，制定统一标准不现实，很难落实。

3. 发挥城市功能重要的是把城市的功能提高

记者：未来地级市的功能应该如何体现？

肖金成：强化地级市对区域的带动作用。过去有人批评地级市“市刮县”、“市吃县”、“市压县”，这种现象确实存在，因为过去中心城市要发展，财政投入要增加，把很多资金用到了城市建设上，对各个县的发展、农村的基础设施建设方面都不重视。但不能因为问题的存在而否定这个行政区划的合理性，而要改变行政区划。

竹立家：在传统社会地级市可能会引导下面县市，但现在交通、信息技术的发展，地级市已经失去了过去的作用，现在应该更支持地级市和下面的县相对独立地发展。不过该管的区域还是由地级市管，只不过以后地级市由以前的省管辖变为省直管，县级市放开。

记者：中国的城市行政管理层级改革中，关于行政层级如何调整，如何精简，理论界有多种设想，您怎么看？

肖金成：我们现在提出工业反哺农业、城市带动农村，那究竟是哪个城市带动农村呢？我认为不论是县城还是小城镇，都承担不了带动农村的责任，现在实力比较雄厚的是地级市，中心城市不仅是带动农村而且是带动整个区域发展的中心，市县分治的话区域就会被割裂，一方面提城乡一体化，另一方面在行政体制上又要搞市县分治、城乡分裂，这种情况不符合历史发展的趋势。

竹立家：以后的方向是精简，但必然一步步来，比如将来地级市应该取消，县由省直管，现在很多地区市管县，县域经济发展受到很大影响。但县（市）、地级市的行政级别还是按照该有的级别来，只不过相对独立。当然乡镇还是应该继续存在。

记者：未来城市行政和管理层级发展的重点是什么？

肖金成：中国的城市是层级最多的，按照行政级别来区分，我认为不太正常，而且我们的城市和行政区的概念混合在一起，实际上不是一回事。

作为行政区，有省级、市级、县级、乡镇级；作为城市就不应该有这种级别，它应该是产业和人口的集聚区，和农村相区别，主要分为特大城市、大城市、中小城市、小城市、小城镇五级。

现在比较注重城市的级别，根据行政级别来考虑，我不是很赞同，虽然级别高权力就大。现在提镇级市，这不是重点，重要的是把城市的功能提高，权限扩大，有些镇规模很大，改成市是合适的，试点的探索可以，有效果可以借鉴。