中国的16个大型城市已经习惯了的“以土地换发展”的经济增长模式，将在不久的未来彻底终结。作为全国土地工作的主管部门，国土资源部正考虑对16个城市的新增建设用地规模进行“刚性约束”。

北京、上海、广州、深圳、成都等城市都有可能登上这份总计16个城市的名单。按照相关工作提出的标准，城市常住人口规模500万以上被划定为重要的标准，所有常住人口规模达到500万以上的特大城市，新增建设用地都将被严格控制。

被“刚性约束”的城市，将主要通过存量建设用地的盘活，解决经济发展所需要的土地资源。与此同时，国土资源部已经在着手一系列鼓励盘活存量建设用地的新规定，这些有望在此后1~2年内，陆续推出。

刚性约束

要求地方政府制定城市发展总体规划等规划时，规划期内的新增建设用地总量不能突破现有土地利用总体规划的总量。

“国土资源部确实已经确定，实施城乡建设用地总量控制制度，强化对县、市一级的建设用地总量的刚性约束。”6月24日下午，权威人士向记者证实，国土资源部已经确定对地方城市建设用地规模实施“刚性约束”，以提高土地利用效率。

此前，有市场消息称，国土资源部正在拟定一份城市名单，在这份名单上的城市，新增建设用地规模将被刚性约束。所谓刚性约束，是一个工作术语，即通过土地利用规划审批、年度新增建设用地指标审批、新增建设用地审批等，对相关城市新增建设用地进行规模管控。

中国目前正在执行“最严格的耕地保护制度”。通过编制和落实土地利用规划，并配合以新增建设用地指标管理和审批制，实现到2020年保有耕地不少于18亿亩的“红线”。

在如是管理制度下，地方政府年度拥有的新增建设用地量，由新增建设用地指标决定，而这一指标，则由国土资源部确定。这实际上构成了中国土地管理的基本制度，也使“刚性约束”具备了基本权力框架。

目前，国土资源部已经确定通过两个手段，对地方城市的建设用地规模进行刚性约束。其一是要求地方政府制定城市发展总体规划等规划时，规划期内的新增建设用地总量不能突破现有土地利用总体规划的总量。这实际上使土地利用规划成为所有规划的前提。

其二，国土资源部准备通过开展编制重点城市群土地利用规划、村土地利用规划的方式，进一步约定新增建设用地规模，从而确保“最严格的耕地保护制度”得以落实。

存量给出路

中国目前正在执行“最严格的耕地保护制度”。通过编制和落实土地利用规划，并配合以新增建设用地指标管理和审批制，实现到2020年保有耕地不少于18亿亩的“红线”。在如是管理制度下，地方政府年度拥有的新增建设用地量，由新增建设用地指标决定，而这一指标，则由国土资源部确定。

500万人口划线

国土部将建立利益共享机制的原则是，对纳入再开发的土地，通过征收集体建设用地实施经营性开发的，土地纯收益可按一定比例返还村集体。

即东部地区特别是优化开发的三大城市群地区要以盘活存量为主，率先压减新增建设用地规模。

此前，有市场消息称，国土资源部已经初步拟定了一份名单，并首先对这个名单上的16个城市，进行新增建设用地规模的刚性约束。这份名单中，既包括北京、上海、广州等城市，也包括成都这样的二线城市。 大连万达集团董事长王健林在公开论坛上也曾部分提及此事。

但是，对于名单的问题，国土资源部至今为止未有公开发布。前述权威人士称，对于新增建设用地规模的管控原则，国土资源部已经有了初步的结论，并划定了标准，这个标准是以城市人口规模划线的。

按照国土资源部目前划定的标准，国土资源部会严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地。

同时，国土资源部还确定了另一个原则，即东部地区特别是优化开发的三大城市群地区要以盘活存量为主，率先压减新增建设用地规模。按照这一标准，北京、上海、广州等均是人口500万以上的东部城市，成都的人口也在500万以上。

北京市的“二调”（第二次全国土地调查）数据显示，截至2009年，北京市耕地相对比1996年第一次土地调查结果净减少11.67万公顷（175.1万亩）。这导致北京市的可占用农地量逼近红线。

根据《北京市土地利用总体规划（2006~2020年）》确定的目标，即到2020年末全市耕地保有量指标21.47万公顷（322万亩）。北京市到2020年仅有约1.24万公顷（18.7万亩）的占用空间。

在与北京市方面就土地“二调”的沟通过程中，国土资源部表示，北京市耕地保护形势十分严峻，必须坚持实行最严格的耕地保护制度，同时要严格控制增量、盘活存量，大力推进生态文明建设。而上海，也存在相同的问题，甚至比北京更为严重。

按照国土资源部目前刚性约束新增建设用地的指导思路，将逐步减少新增建设用地规模。与国民经济和社会发展计划、节约集约用地目标要求相适应，逐步减少新增建设用地计划和供应。

在此基础上，国土资源部将从“盘活存量”的角度上，给予地方政府土地使用的“出路”，毕竟土地资源是地方社会经济发展的最主要资源。

记者了解到，国土资源部将出台促进批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。

与此同时，还将有盘活存量土地的“鼓励性政策”出台。国土资源部已经提出，建立健全低效用地再开发激励约束机制，推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置。完善土地收购储备制度，制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制。

在此之前，国土资源部曾集中研讨过存量建设用地和新增建设用地区别入市的可能性。研究拟将存量用地交易、开发、建设与新增建设用地进行“区别管理”，存量用地原使用权所有方将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。这对于一直厉行的“一律招拍挂”，有望形成突破。

按照研究期间的“设想”，国土部将建立利益共享机制的原则是，对纳入再开发的土地，通过征收集体建设用地实施经营性开发的，土地纯收益可按一定比例返还村集体；通过政府收回、收购进行再开发的，在依法补偿基础上给予原土地使用者一定奖励。

不过，国土资源部内部人士强调，这些内容均是研究和探讨范畴，并非最终“定案”。