编者按：

2016年2月24日，中国城市规划设计研究院副院长杨保军在中国城市规划设计研究院一年一度的业务交流会上以专题报告的形式对2015年12月举行的中央城市工作会议进行了深度解读。专题报告中杨院长提及对当前社会热点“推广街区制”的理解。

杨保军 中国城市规划学会常务理事、中国城市规划设计研究院院长

《中共中央　国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这为城市街区的发展指明了方向和目标，即推动发展更加“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”的生活街区。这符合城市发展的客观规律，反映了现代化城市开放性的内在要求，也是发达国家通行的做法。

开放便捷，就是要有利于群众的出行。城市大规模的封闭小区和大院，阻断了城市的“微循环”，容易引发交通拥堵，城市有机的系统联系被切割，导致城市的运行效率下降。打开封闭的住宅小区和大院，就是解决这个问题的重要手段。

尺度适宜，就是要使城市形成级配合理的路网系统和更加人性化的街道空间。尺度过大的封闭小区使城市的次干路和支路不连续，如果能够开放，可以提高微循环能力，增加城市宜人的街道空间，丰富人们对城市的感受。

配套完善，就是使街区形成居住、商业、文化、交流等综合性的功能，改变小区单一的居住功能，既方便居民生活、促进交往，也有利于激发出多样性活动，培育创新的氛围。街道是城市的宝贵财富，临街面的增加，有利于促进就业、繁荣经济、孕育本土文化、提升城市魅力，一些著名的街道，本身就是城市的一张名片。

邻里和谐，就是要促进社会各阶层的交流和融合，通过全社会的努力来构建和谐社会。封闭的小区，彼此之间缺乏顺畅的沟通和交流，容易造成相互之间的不信任与冷漠，导致社会关系紧张，形成安全隐患。打开封闭的小区，就是架设心与心连接的桥梁和纽带，营造互信、互助、互爱的新风尚。

推广街区制，是贯彻落实中央“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的具体体现。

创新，体现在城市开发建设理念与方式上。长期以来习惯建设宽马路、大广场、封闭小区，应该根据新时期城市发展特点和要求，转变为以小街区、窄马路、密路网为表征的新模式，这也是城市开发和管理由粗放走向精细的体现。从开发方式看，“大地块出让、开发商代征代建道路、绿化等城市基础设施和公共服务设施”，是粗放的表现，应该转向“小地块出让、城市政府自建基础设施和公共服务设施”这种更加精细化的开发方式。从管理方式看，小区封闭、大门管控是粗放管理的表现，随着城市科技手段、开放程度、文明程度的提高，由封闭小区安防走向封闭组团（缩小街区尺度）安防、再走向楼宇安防是管理精细化的体现。

协调，体现在局部（小区建设）与整体（城市运行）的关系上。封闭小区的封闭性与现代城市的开放性存在内在冲突和矛盾，而街区制有利于协调局部与整体的关系。

绿色，体现在尺度宜人的街道更有利于步行环境的营造，诱发更多的绿色出行，重拾人们逛街的乐趣。

开放，体现在顺应现代社会开放、包容的本质特征。封闭小区固然有其自身的优点，如安全、安宁、安静，但城市大量建设这种小区，就会肢解城市的系统性、整体性，就会影响城市的交往、交流，损害城市活力。封闭小区打开后，街道空间的连续性得到维护。开放空间的多与少、优与劣，是城市现代化的一个重要指标。空间即社会，空间形态折射出社会价值取向，人们依据一定的价值取向来营造空间，反过来，空间也会潜移默化地影响人的价值取向。开放的时代需要用开放的心态去迎接，也需要开放的空间来响应。一味通过封闭小区来建设“安全孤岛”，是不可能建成幸福家园的城市。诺贝尔经济学奖得主萨缪尔森提出过“合成谬误”概念：对个人（个体、局部）来说是正确的东西，对整个社会（整体、全局）来说未必正确。依靠小区封闭来获得安全，而不是致力于整个社会安全环境的营造，是很难获得真正的安全的。

共享，体现在通过小区的开放，使城市的公共资源、空间和设施，能够被更多的市民所享用，实现城市的包容性发展，也使得各项设施能够得到有效利用。

在实施策略上，一是要改变观念，解放思想。中国几千年以来是个以农业和农民为主体的国家，长期以来我们以农村的思维来规划和建设城市，如不讲法制讲人情，大量圈地搞社区，等等。但城市是由异质群体组成的，如果不能实现各群体的交流和融合，就会严重损害城市的功能，也无法建设和谐社会。城市要面向开放时代，实现互助共享，就不应该再搞封闭社区。另外，对安全也应该有新认识。安全与技术相关，更与社会保障水平、市民的文明程度和法制意识相关。邻里关系的和谐，会消除很多安全隐患。热闹的街道可以作为“街道眼”防止犯罪。当然，红外线、楼宇安全管理技术的进步等，都可以在不搞封闭小区的情况下保障居住的安全。在城市化的过程中，不是简单地把农民变成市民，而是使农民的知识水平、工作技能、文明素养、生活方式逐步适应城市的工作和生活，把城市当成家园来建设和维护，就可以消除很多安全隐患。

二是要坚持先易后难、循序渐进，不搞“运动式”的推进。先增量后存量，如可以在城市新区先进行试验，因为新建住宅按照街区制相对容易。例如，只要单宗地块出让面积不大于4—5公顷，地块四周有城市道路，就为实现街区制奠定了基础。实力雄厚的开发商可以购买多宗地，但地块之间的道路是开放的，这样就解决了大尺度封闭的问题。通过建设，来积累经验，证明安全和安宁是可以解决的。有了经验，大家的认识就会改变，就会逐步接受。对存量小区，可以先进行示范示点、创造条件、完善手段，在能够保证安全的情况下，再进行推进。例如，可以在安保措施、电子措施比较完善的小区先试行，可以在楼宇安全、组团安全都有保证的情况下，先试行。总之，开放小区是在有安全保障的前提下，稳步推进的。

三是因地制宜、分类施策地推动这项工作。如果封闭小区影响到城市交通的微循环，就要想办法打开。当然，打开前要进行合理的评估，如对城市路网的切割程度、打开的方式、实施的效果、群众接受的程度、安全保障的程度、条件成熟情况等。在条件不成熟、安全无保障、群众利益受损失的情况下，不会强制推行。另外，在中心城区，对交通影响比较大的区域，可能会多实施一些小区的开放。在城市郊区和外围组团的小区，离城市较远，也不存在交通穿越的需求，开放的必要性就不是太强。在有些小区，也可以把小区的封闭，改成组团的封闭，缩小封闭的尺度，这样既能开放小区，又能保证安全和安静的环境。

最后是要通过建设来积累经验、完善方案。 新生事物刚出现时，总有一个认识接受过程。如果显现出生命力，大家就会逐步接爱。当然，也要不断完善方案和政策，稳步的推进。要注意依法推进，特别是要依据《物权法》，做好公众参与，听取群众诉求，也不排除对利益受损的群众进行合理的补偿。最终的目标，是要建设一个开放共享的现代化城市，让群众生活更美好。