降温“自贸区热”

设立自贸区意在破旧立新，因此“拼政绩、要政策”或者“排队占位”的老路子或投机心理，显然是“搭错了车”

“所有的申报流程都停了下来，不少地方已经开始反省，并重新考虑申报方案。”日前，权威部门人士向《瞭望》新闻周刊记者透露，由于中央高层对自贸区申报存在的问题“不甚满意”，愈演愈烈的自贸区申报热潮被紧急叫停，并打回重新审查。

十八届三中全会的《决定》指出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。”这样的表述，让不少地方产生了联想。于是，“自贸区”开始成为继经济特区、综合改革试验区以及保税区等之后，又一个深受地方政府青睐的新平台。

据不完全统计，在2014年各地方政府工作报告中，明确写到要申报自贸区的有20多个，这还不包括广西凭祥沿边自贸区，长沙文化创意自由贸易区国家试点等。然而，与地方的热情高涨相比，中央的态度一直较为谨慎。此次叫停，更是让第二家自贸区的审批在短期内难见下文。

“在等待总结上海的经验。”接受本刊记者采访中，商务部国际贸易与经济研究院院长霍建国认为，目前上海自贸区正在积极推进各项试验内容，包括出台调整后的2014版的负面清单，鉴于有些开放的内容及制度创新的模式还有一个落地的过程，所以目前尚难总结提出可以复制推广的成熟经验，因此设立新试点的条件还不成熟。

更为重要的原因，则是各方在设立自贸区的意图上大相径庭。

“作为全面深化改革的重要举措，自贸区不是‘政策洼地’，而是制度创新的‘试验田’。但从现实来看，一些地方追求的还是跑马圈地和优惠政策这一套东西。”上海自贸区方案设计的参与者、上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎在接受本刊记者采访时强调，这样的思路不仅不会让中央动心，而且恰恰是中央所反对的。

“国家设立自贸区，旨在为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，但目前看来，不少地方其实并未真正准确把握中央的用意。”上述权威人士谈到，中央高层之所以紧急叫停各地的申报行为，就是要让地方好好冷静一下，仔细琢磨体会中央的良苦用心，“如果只是单纯地建几个贸易园区，国家还有必要如此大动干戈吗？”

一哄而上为哪般

越来越长的自贸区申报名单，很容易使人联想起上世纪90年代初兴起的“开发区热”。借着邓小平南方讲话的热潮，自1992年开始，在短短几年时间里，各地兴办的经济技术开发区、高新技术开发区、经济合作区、出口加工区、外商工业区、贸易保税区、金融贸易区等区域经济开发模式大量涌现。

据统计，至上世纪90年代末期，全国除由国家部、委、办批准的开发区达近200个之外，各省、市、县批准的开发区数目高达6000余个。尽管大部分开发区在改革开放中发挥了巨大的正面带动作用，但也有相当一部分条件不成熟的开发区匆匆上马，结果留下了不少至今都难以解决的后遗症。

更高标准的自贸区，显然不能再一哄而上、重蹈覆辙。“高层一再强调，要把防控风险作为重要底线，要在建设自贸区全过程都掌控好风险，努力排除一切可能和潜在的风险因素，这说明自贸区的试验是有很大风险的。”在王新奎看来，高风险意味着高标准，全国来看，当前真正能够符合“试验田”标准的地方屈指可数。如果违背经济规律地盲目建设，后果可想而知。

“尽管并没有明确规定，但外界对于‘若干’通常理解为不超过十个。”霍建国也认为，中央对上海自贸区的建设试验有其独特的定位和战略考虑，三中全会文件表述得十分清楚，即在推进现有试点的基础上，选择若干具备条件的地方发展园区或港区，所以应正确理解条件是什么。

霍建国认为，首先应具备一定规模的国际贸易、服务贸易、投资领域的发展条件，才能考虑建立自贸区，所以各地不应盲目攀比，“未来新的自贸区应该对周边经济发展有带动作用，如果自贸区建起来后，只对本地有好处，经验不能复制，那么，它的试验价值就大打折扣了。”

不仅如此，从以往的教训来看，如果自贸区项目过多，就会加剧竞争。而在压力之下，各地往往会本能地加大政策优惠力度，形成“政策洼地”，从而将制度创新这一自贸区设立的初衷抛之脑后。

对于这样的形势，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申报的热情。“这一轮开放的‘班车’，无论如何不能再落下。”采访中，一位西部地区地方官员的表白，既显示出各地方申报自贸区的急切，也透露出本轮自贸区热背后的缘由——除了高调宣布追求改革的姿态，更多则是“排队占位”的攀比心理。

“不管自己是不是真的需要，起码在新一轮的开放平台上不能落后于别的地方，这是现在不少地方的真实心态。”国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生向本刊记者表示。

采访中，商务部国际贸易与经济研究院研究员梅新育也向本刊记者表示，以前探索改革开放设立特区、开发区，建试点的经验表明，试点的地区往往发展快，而且不光当地受益，地方官员提拔也快，“因此，在此次自贸区申报热潮中，依然充斥着唯恐落于人后、将来在政策上吃亏的思维。”

不可“穿新鞋走老路”

为了能在众多竞争者中脱颖而出，各地可谓下足了功夫。一方面，频频到北京“跑部”，“拜访沟通”，以求得各部委表态和答复；另一方面，在各个场合强调自身的“特色”和“优势”。

例如，作为毗邻日韩的地区，青岛强调的是中日韩合作；而渔业资源丰富的浙江舟山则强调海洋经济；与台湾一水之隔的厦门主打的是“对台自由贸易园区”；靠近东盟的广西试图打造“中国-东盟自由贸易区”；连接中亚的新疆则正在讨论设立“中国-中亚自贸区”；重庆则希望自己成为内陆地区对外开放的高地，因此申请成为“内陆自贸区”……

张燕生评价道，结合本地优势和特色谋划自贸区发展思路无可厚非，“但从一些地方提交的申请报告来看，基本上还是过去多年模式的重复，仍旧停留在开发区、产业园区建设的层面上，没有多少新意。”

这并非个别观点，采访中，针对前一阶段的自贸区申报热，专家们的最大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”。“至今还没有搞清楚自贸区究竟是什么。”王新奎感慨到，当前一些地区的思路很“幼稚”，就是“先拿到审批方案，再搞到一大片地，接下来大兴土木、招商引资，弄出一个新区来”。

在很大程度上，这或许是习惯使然。长期以来，许多地方一直十分迷恋所谓的“特区经济”，习惯于以优惠政策、特殊待遇为导向进行园区建设，偏好于依靠抢投资、拉项目、圈资源来推动经济增长。在自贸区正式登台之后，又有不少人将之当成了新的“开发区”。以为有了它，就可以获得国家优惠政策，投资自然源源涌入，地方经济就会迅速腾飞。

特别是面对当前经济调整大背景下的现实压力，给了地方更多“要政策、抢优惠”的“动力”。去年至今，中国经济增速持续放缓。今年一季度，有27个省份GDP增速回落。面临压力，如果能凭借自贸区的“东风”，拉动经济增长，对许多地方而言，无疑是一个充满诱惑的选择。

因此，一些省区市负责人甚至直言不讳把申报自贸区当成新一轮“政策洼地”和招商引资的“利器”。“这明显与中央的初衷相背离。”王新奎表示，中央对自贸区建设的要求很明确，就是以开放促改革，挖掘改革红利，激发市场活力，在没有特殊政策和优惠政策的情况下，寻求经济增长的动力。

“拼政绩、要政策”的老想法，显然与中央设立自贸区意在破旧立新的战略意图背道而驰。

当然，作出改变并不容易。即使是上海，在反复修订自贸区方案的6个月时间里，也经历了非常艰难的转变过程。从侧重制造业投资准入到解决服务业的投资准入与服务贸易的便利化，从一开始希望有一些优惠政策到最终中央要求营造一个国际化的营商环境，思路上的转变堪称巨大。

“改革未必一定要挂牌子”

据本刊记者了解，尽管被暂停，但自贸区申报的大门并未彻底关闭。

“中国幅员辽阔，每个地区经济特征和发展优势不同，各地在国家发展战略中肩负不同的使命。”按照霍建国的理解，只要上海的可复制经验比较成熟，各地的方案又有较强的说服力，对带动未来的经济增长和对外开放有较强的促进作用，最终应可以考虑结合不同地区特点设计不同的自贸区进行试验。

“对于地方而言，关键是把握好自身的发展优势，定位好自身的发展方向。”他谈到，“既要体现出改革和制度创新的内容，又要从各自的实际情况出发，从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、把握好各自所处的发展阶段，以及在国家发展战略中的位置及突出作用，进一步细化和完善试点方案，这样就可以在全国陆续形成一些改革试点地区。”

在他看来，现阶段自贸区的推广试验不仅要更快地探索出一套有效的改革经验，同时还应带动经济发展。

“更为重要的，则是国家从整体利益的角度加以平衡，要考虑到各地监管、调控的能力有多大，也需要一个开放次序的统筹考虑。”因此他认为，对于中央及有关部门而言，现在需要做的，就是在总结上海自贸区运行经验的基础上，尽快从全局的高度推广出一个指导性的意见，让各地对全国下一步可能推进的自贸区规划有一个总体的了解。

当然，禁令解除之前，地方政府依然可以大有作为。“改革未必一定要挂牌子。”霍建国强调，地方若要追求改革与发展，未必非要设立自贸区，“地方的热情可以理解，但与其把宝都押在自贸区试验上，还不如因地制宜地提出进一步深化改革的方案。只要突破了束缚，解决了发展活力问题，也能达到同样的目的。”

在其看来，如果地方能在自己的权限范围内把能做的简政放权都做好，减少地方管辖的审批、改进服务，也属于改革和制度创新的范畴。