一边是土地资源瓶颈凸显，一边却是不少产业用地遭遇低效利用甚至闲置。盘活这些土地，势在必行。一些地方已制定政策，鼓励和规范并举，盘活存量土地，并严防炒房、炒地。

有业内人士提出，应完善激活存量土地的引导及倒逼机制，增强土地利用政策的刚性约束力。

存量工业土地盘活难

记者在上海郊区采访了解到，虽然近年来土地指标越来越紧，但一些地区仍面临供后土地低效利用甚至闲置的情形。一些企业从事实体生产意愿不强，更看重厂房出租或土地升值带来的收益。上海远郊一个乡镇目前共有15家企业存在土地“批而少用”的情况。一家电脑机绣有限公司占地165亩，实际使用40亩，厂房建成以来一直空置。公司负责人坦言，正等待时机将土地高价转让，“土地的收益不知要比经营高多少倍”。

基层政府盘活存量土地的主动性、积极性虽然明显增强，但缺乏具体的法律依据和长效性的约束惩罚机制。奉贤区南桥镇一位负责人说，一旦土地出让，产权就归属企业，目前没有足够的法律法规支撑地方政府去推动企业进行“二次开发”，依靠行政手段也不可持续。

单靠一些企业和基层政府的力量，难以实现土地再度利用。奉贤区政协近期调研发现，不少传统工业企业需要依靠技术改造提升土地亩均效益，但受内外部经济环境影响，经营陷入困境，融资成本过高，难以加大投入；而对基层政府来说，如回购存量土地，要在出让金、搬迁、停产、职工安置等各方面进行补偿，数额巨大，光靠乡镇一级财力无法承担。

更注重找“发展增量”

虽然面临不少困难，一些地方对土地节约集约利用意识不断提高，更加注重向“土地存量”要“发展增量”，存量土地的开发利用正有序推进。

记者近日随上海奉贤区政协调研了解到，该区南桥镇一家机械企业因行业不景气而关闭，土地被政府回购后出租给一外资企业，这幅58亩的产业用地，去年完成的产值和税收分别达到8.2亿元和7635万元。

奉贤区青村镇相关负责人介绍，镇里先后调整了54个高能耗、低产能项目，涉及土地面积近2000亩。盘活土地后引进了亚马逊、中联重科等企业，效益提升明显。

与此同时，上海加大了出让后工业用地的专项清理力度。据上海市规划和国土资源管理局统计数据，2011年，全市共供应工业用地504幅，面积约1575公顷。至去年三季度，逾期未开工地块123幅、约401公顷。为此，上海建立了逾期未开工项目处置与新增工业用地出让相挂钩的机制，“旧的处置不好，新的供应就限制”，促进各区县采取督促开工、收回土地等方式激活存量土地。经清理，上海共处置逾期未开工地块87幅、约293公顷，工业用地逾期未开工率从24%降低到6%。

需采取更多“硬招数”

不少业内人士提出，存量土地盘活利用，事关产业结构调整、发展方式转变乃至区域整体转型的大局，必须拿出“硬招数”，引导扶持和倒逼约束双管齐下，扎实有序推进。

应出台相应的地方法规和政府规章，明确政府、企业在土地二次开发、盘活利用中各自的权责，提供足够的法律支持，并进行相应的规范约束。在此过程中，应对转让方式、物业持有比例等作出限定，防止土地利用异化为囤地炒地；而对基层政府，应将新增供应指标与存量盘活情况挂钩，体现倒逼。

一些基层政府部门人士建议，加强土地出让合同管理，实行弹性年期出让，并对出让后的开发产出情况进行全过程监控评估，建立退出机制。此外，通过差别电价、水价、税收等措施形成更多“硬约束”。

同时，应对致力于转型升级、提高效益的地方政府及企业予以引导鼓励。比如在开发机制、增值收益分配、规划等方面建立利益调整机制，同时加快相应的行政审批改革，提高效率。

今年以来，上海市已出台一系列土地新政策，对土地利用实施“全生命周期管理”。对于存量土地盘活，一方面进行规范，比如对划定的整体转型区域，要求公共绿地、公共服务设施用地等不低于一定比例；强调物业自用，规定规划工业区块内转型利用的宗地，开发单位须持有50%或70%以上的物业产权；相关工业用地调整为标准厂房类用地的，建设用地使用权不得整体或分割转让，宗地上的房屋也不得分幢、分层、分套转让。

另一方面则进行鼓励。比如，开发主体方面，对区域整体转型开发的存量土地，允许单一主体或联合开发体采取补地价方式自行开发；补缴地价和容积率方面，转型为研发总部产业项目类用地的，外环线以外地区不低于相同地块工业用途基准地价的150%，外环线以内地区则一般不低于相同地段办公用途基准地价的70%，最高容积率则可达到4，这些都颇具激励性；收储方面，工业用地收储后出让产生的收益，可按一定比例补偿给原土地权利人等。