今年以来，京津冀协同发展成为关注焦点，在决策层要求下，三地将打破“一亩三分地”思维定势，抓紧编制京津冀一体化发展规划。

说到规划，主体是政府。政府要做好自己的事情，如维持社会公平正义，也包括牵头设计好、实施好城市规划。首都发展战略几经变化。上世纪80年代初，北京已明确不提建设产业中心，而是要发展政治、文化中心。然而实际发展起来，其实一个中心都没少。跟其他经济体相对比，在半个多世纪的研究与发展过程中，首都都市圈的政府规划没有体现出应有的高水平。

规划这个事情，政府如果没有高水平，从另外一个角度看，是不是市场能起到替代作用？个人认为，以市场试错的方式替代政府规划总体上也不可行。在连片不动产的概念上，一旦实物形态形成以后，要往回纠正太困难。从另一个角度说，对市场的作用要充分重视，但不是简单地允许市场主体在通盘发展中，以试错法去解决国土开发、城市发展顶层规划问题。

各地的开发通盘设计，以及京津冀一体化发展设计，要有高水准的、经得起历史检验的长期方案，由决策层拍板，部门具体牵头组织规划。但最后规划中总会有争议，专家群体意见也未必统一，那么决策层如何拍板？这就需要有高水平的判断力。我认为，京津冀一体化进程中，规划一定要至少覆盖一、二百年的发展。比如，在巴黎的辐射状规划确实很有想象力，跟辐射状城市规划相配套的还有排水系统，几百年过去以后，现在仍然有充分的容量，还派生出很多城市故事。几百年的过程中怎么决策？我不相信这只是市场试错试出来的，而是要求决策层具有高判断力、高水平的顶层规划。

高水平的顶层规划，应包括都市圈概念下的功能配置合理化，产业群概念下的产业配置合理化，文教科卫社会事业功能的合理化，再加上城乡一体化生态环境、人文要求要素等。

在顶层规划之后，一定要解决京津冀三地“互不买账”的问题。如果在实施中各方互不买账，那么再好的规划实施起来也会捉襟见肘。有没有一个有效的执行与协调机制，超越三地行政区划的狭隘眼界，真正寻求合理共赢，也是京津冀一体化的一大考验。

一个反面案例是廊坊东方大学城的兴建与发展。按理说，一边是天津，一边是北京，中间是廊坊“洼地”，兴办大学城很合理。然而，经过几年的发展，这个大学城并不十分成功。相关的问题，一是涉及开发商本身，开发商拿到一部分地违规经营高尔夫球场；二是交通运营关系理不顺，这就涉及京津冀协调问题。没有周围配套和文化积淀，经营失败也是必然结果。

政府该做的规划没有到位，市场主体积极性也产生了扭曲，利益冲突发生以后，又没有政府有效协调，结果把一件有意义的事情拖黄了，各方利益变成了“多输”。这个事情应该说教训为多，包括政府规划、市场作用，以及双方如何形成良性互动。这篇大文章确实值得好好总结。

在政府与市场主体的互动方面，如果能够真正按照法治化和契约社会的精神，把民间市场主体拉进来，应该鼓励PPP概念下的公私合作或称“政府与社会资本合作”的机制，让市场之手充分发挥优化作用。一方面，应由政府牵头，让专家充分发挥聪明才智，形成一个高水平的通盘规划。另一方面，在这种规划下，让过去已有的市场主体可介入小区开发或综合体开发，甚至升级为连片开发。当然，要尽可能以比较高水平的法治环境和契约精神做保障。

政府让企业积极参与，企业应得到的是长期稳定的、但不是特别高水平的回报。政府既不越位，也不缺位，以高水平的决策抓住京津冀一体化的战略机遇，使这一轮争取有一个像样的通盘规划；另外一端，让市场主体充分发挥作用，吸引、寻找国际国内的主体，一起参与交通、水务、电气、垃圾处理、绿化等基础设施建设。让政府和市场两只手真正相得益彰地推进京津冀一体化合作，这是最值得追求的效果。在这个过程中，还需要优化社会治理。在新型城镇化、新农村建设、城乡一体化概念融合的时候，社会治理应得到问题导向下的重点提升。

应该说，京津冀一体化也提供了一个机会，促使我们想得高一点，全面考虑问题导向下如何提升公共治理水平。这个治理应是多元主体互动，不是简单的自上而下，应把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控优化结合在一起，寻求最大的包容性，寻求最大的活力潜力释放。

（作者系财政部财政科学研究所所长）