张尚武：发挥国土空间规划的基础性作用，推动上海大都市圈跨区域协调发展

作者 | 张尚武  中国城市规划学会常务理事，同济大学建筑与城市规划学院教授，上海同济城市规划设计研究院院长

城市群和都市圈是国家发展的动力源和增长极，需要积极发挥规划的引领作用，促进区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略形成叠加效应。在完善国家战略规划体系背景下，如何发挥国土空间规划在推动跨区域协调发展中的基础性作用发展，是一个值得深入探讨的课题。

培育上海大都市圈有两个重要探索目标，一是以都市圈为载体探索中国式现代化引领示范，二是探索中国特色的大都市圈规划治理模式。上海大都市圈国土空间规划有3个关注视角。首先，在战略上要理解上海大都市圈未来在国家战略格局中的作用，谋划新发展格局。其次，在空间上要抓两个关键词，“高质量”和“一体化”，促进都市圈实现高质量的同城化发展。最后在治理上要思考跨区域国土空间规划的作用。

一、上海大都市圈的战略使命

从现实与挑战来看，第一，上海大都市圈是国家现代化战略的重要承载区，面向未来需要更高层次开放、更高质量发展和更突出的安全韧性。第二，上海大都市圈是高度城市化和城乡一体化的地区，特大与超大城市聚集，需要全面加强区域协同发展能力，加快转变发展方式。第三，上海大都市圈是我国乃至全球重要的经济中心，产业链、供应链、创新链的要素活跃，需要全面加强跨区域科技创新、产业创新能力。第四，上海大都市圈自然本底得天独厚，面临生态环境保护压力与绿色双碳转型的挑战，未来发展方向一定要绿色低碳。第五，上海大都市圈文化持续繁荣、历史与现代交相辉映，担负着面向未来、塑造中华文明新形态的责任。从这些方面既体现了上海大都市圈具备了中国式现代化的基本特征和发展基础，但也还存在着很多需要提升或补足的方面。

“构建具有世界影响力的社会主义现代化大都市圈”是上海大都市圈建设的共同愿景。对照中国式现代化建设的要求，上海大都市圈肩负着引领高质量发展的战略目标，主要是在3个领域：一是“更具国际竞争力”，这是国家赋予上海大都市圈的历史使命。一方面是创新，要塑造全球领先的创新产业共同体；另一方面是开放，要在国内国际双循环中成为强劲的动力枢纽。二是“更美丽”，围绕生态、人文、韧性、安全，成为人与自然和谐共生的生态典范、水乡特色诗意栖居的精神家园。三是“更具现代化特质”，通过区域协同发展，引领未来，成为中国式现代化和全体人民共同富裕的示范标杆。

二、上海大都市圈协同发展的空间议题

上海大都市圈区域协同发展过程大致经历了4个阶段：1980年代，起步阶段。计划经济向市场经济转轨，上海内部结构调整，城市功能外溢，外围地区快速成长，区域协同发展问题尚不突出。1990年代，调整阶段。国家经济重心全面转向东部沿海，城市经济快速发展，区域联系增强，但基础设施建设能力相对有限。2000年代，快速发展阶段。外向型经济强化，上海核心地区确立，要素流动加快，区域竞争加剧，一体化矛盾凸显。2010年来，深入调整阶段。整体面临创新驱动、转型发展，内外部环境变化的历史交汇期，地区内部一体化发展诉求强烈，更重要的是这一时期长三角一体化发展上升为国家战略，上海大都市圈的同城化发展成为发挥上海核心作用、建设长三角世界级城市群的重要基础。

从当前上海大都市圈跨区域协同发展的矛盾和要求来看，国土空间规划需要关注3个层面的空间议题：一是基础性议题，夯实发展底板，奠定区域生态绿色和安全韧性的整体空间框架。虽然各省、市都划定了“三区三线”，但相互之间的连通性、协调性不充分，需要加强“三个底色”，即生态底色、人文底色、安全底色。二是支撑性议题，加强跨界协同，增强区域一体化发展的空间支撑能力。突出体现在 “三张网”建设的重要性，即轨道交通网、干线航道网和公路网，通过增强区域联通性促进跨界协同。三是引领性议题，促进战略融合，以贯彻新发展理念和深化国家战略为顶层目标。本轮上海大都市圈国土空间规划提出加强 “一核四翼”的空间构想，“一核”是指发挥好上海的引领作用，“四翼”即北翼长江口、西翼环太湖、南翼杭州湾、东翼整个沿海的战略融合与协同开发保护，并且强化多中心、网络化格局构建，以及多圈层跨界协同联动。

三、发挥国土空间规划的基础性作用

首先是规划定位。上海大都市圈国土空间规划聚焦跨区域空间协同和实施行动，是统筹跨界地区矛盾和优化已有国土空间规划的基本依据。其次是规划作用。跨区域国土空间规划的编制是一项综合性工作，不仅是协调重大项目的“一张底图”，同时也是谋划区域发展战略的行动平台，推动规划实施的政策平台，以及协商各方意图的工作平台。规划本身是形成共识和行动的过程，通过规划编制共同探索政策机制创新。再次是实施机制。要以空间规划为平台引领规划治理创新，包括提出协同任务，明确重点领域和重点区域的实施行动；建立协同机制，如区域协调机制、重大项目保障、实施政策创新、加强规划约束等；加强一体化长效机制，一方面应加强CSPON平台建设，推动空间治理的数字化转型，提升跨区域治理水平，引导各方共建共享，另一方面应加强考核评估机制，实现规划实施的工作闭环。

四、关于都市圈同城化的学术探讨

一是从规划的角度，都市圈的同城化要考虑3个维度，即地理临近性、功能一体化和空间治理。二是都市圈规划范围的界定，应区分空间现象和规划对象。空间现象可以依据1小时通勤圈界定，而规划对象要与治理目标对应。上海大都市圈国土空间规划提出“多尺度协同”的概念，包括3个圈层的协同任务，即紧邻上海的跨界地区、四大战略协同区，以及在更大范围与长三角其他都市圈的协同联动区。