张逸：促进跨界地区空间协同治理，推进长三角区域高质量一体化发展

作者 | 张逸 上海市城市规划设计研究院总工程师

面向长三角区域高质量一体化发展要求，“跨界地区”是对跨越不同行政单位区域交替，需要不同行政主体统筹考虑更多空间问题、协同问题，追求高质量同城化发展目标下的重点地区。整个长三角区域跨界地区有不同的层次，邻沪跨界地区既是与上海联系最为紧密的地区，也是协同诉求最为迫切的地区，亟待突破发展瓶颈，因地制宜，探索地方层面空间协同治理的有效路径。

一、总体认知

在战略新使命方面，跨界地区是落实国家战略、推进长三角高质量一体化发展的关键地区，要发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用，要探索区域协同发展新机制，要打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共商共建共管共享共赢。

在治理新模式方面，跨界地区是推动长三角、上海大都市圈区域协同治理的重要单元，是“协同治理”第一线，协同要由大尺度空间向中小尺度纵深推进。

在同城新导向方面，跨界地区是实现同城化发展的核心抓手，要推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。不同行政主体要统筹考虑功能、交通、环境、设施等方面的衔接，以实现高度同城化的发展。

二、演进特征

经过多年的探索，邻沪跨界地区协同已具备一定的基础。一是协同动力。从环境生态、邻避设施等跨界冲突的被动应对，到生态价值和创新发展双向赋能的高质量融合，应对跨界地区生态、交通、产业、公共服务等各类协同需求的持续增长，协同发展逐步成为共识，全方位的协同诉求持续强化。二是空间特征。空间拓展上，从快速扩张、大规模新增走向增速趋缓、相对稳定，多个功能复合的边缘功能节点已经形成，交通、人文、产业等要素持续聚集，国家级的开发区创新区多，创新体系构建初步显现；空间利用上，北密南疏特征显著，江苏的邻沪街镇范围是用地拓展的核心区域，邻沪区县和街镇层面的蓝绿空间总体比例分别约为65%和70%。三是规划实践。从局部响应到系统谋划，多层次的规划传导框架已搭建。10余年前，从《环淀山湖地区概念规划》到《江苏临沪地区跨界衔接规划研究》对整个区域交通设施、生态保育、产业空间和协商机制都做了重要探讨，在不同层面上进行系统性的谋划，力求规划上有一个完整的空间。《上海大都市圈空间协同规划》探索以编制组织创新促进区域空间协同治理的路径，搭建分层次的空间传导框架。主动编制3个跨界城镇圈（安亭—花桥—白鹤、枫泾—新浜—嘉善—新埭、东平—海永—启隆）空间协同规划，侧重功能衔接、交通对接、环境共治、设施共商和机制协调等5个方面。《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》则突出生态绿色的发展理念，体现“多规合一”的改革思路。四是治理机制。从基层实践到顶层设计，多样化的协同机制日趋成熟。空间协同治理的在地化、自主性实践涌现，形成专项联盟、实体化运营、毗邻党建等形式多样的合作模式。示范区在理事会、执委会和企业管理整体架构下，形成了一系列的创新成果创新机制，真正做到了“一张蓝图、一个平台、一个主体、一套标准、一体化治理模式”。跨界地区空间协同治理演进历程，政策背景上，从快速城镇化时期基层的探索到现在高质量下的更多顶层设计；规划应对上，从自主谋划到以国土空间规划为核心的实践创新；治理逻辑上，从问题驱动、互相博弈的模式到多目标下的多方协商的思维。

三、主要困境

一是价值层面，两省一市基于自身的空间发展导向，对跨界地区的价值定位存在结构性差异，造成两侧发展诉求不同，制约区域共同体的构建。二是空间层面，局部地区存在空间连绵和单侧贴边发展、空间环境相对消极的情况，空间品质差异制约区域功能品质高质量发展的目标实现。三是机制层面，既有模式多以战略框架协议和轮值会议制度等为主，效力有限，难以在重大问题协调上发挥实质性作用，利益共享—风险共担机制仍不成熟，而“示范区模式”的推广面临较高行政成本的挑战，协同机制局限，制约治理的有效执行。

四、路径思考

在区域协同的发展共识下，国内外跨界地区协同均已从基础设施对接进入高质量融合阶段，从项目协同到全方位协同，从规划政策文件到行动项目实施，从对话协同到利益共同体构建的实践探索日趋丰富。在国内，粤港澳、京津冀等针对跨界地区，开展总体性的空间发展谋划；国际上，欧盟地区通过“空间规划—货币激励—信息平台—法规机制”等组合工具，构建多位一体的协同保障，以支持多元、复杂、综合的跨界地区协调议题。借鉴国内外的经验做法，邻沪跨界地区需要在既有空间格局相对稳定、协同框架相对完整、跨界治理持续深化的情况下，抓住3个核心问题：一是价值目标方面，推动战略转向和模式重构。目标导向上，共筑格局、共保底线、共享发展、共塑标准。空间结构上，围绕生态绿色创新的共同要求，强化城镇和生态的有机共生，基于区域功能网络协同的总体定位，共塑区域性价值节点。空间模式上，强调资源要素的协同配置，变被动贴边为主动引导，推进资源要素的整合优化。二是空间策略方面，聚焦系统衔接和差异引导。要素协同上，底线性要素突出管控刚性，强化边界管控，系统性要素突出管控层次性，强化统筹布局和跨界衔接。分区施策上，针对跨界协同单元，明确协同目标和重点，强化“一单元一规划”的差异化、精细化引导。分类指引上，探索以更新型、新增型、生态型等共治单元促进协同，在用地结构、功能、风貌品质上进行重点协调。三是制度设计方面，兼顾柔性治理与刚性管控。一方面，加强支撑柔性空间治理的制度设计，通过激励性政策、搭建平台等方式，完善不同层级、多元主体之间的互动渠道，赋权基层治理。另一方面，探索通过空间规划法定平台，实现跨界地区共识的逐层细化，在土地资源配置、规划编制管理、重大项目保障等方面，为跨界空间管控提供法定依据。

协同发展，本质上是个改革命题。跨界地区协同最关键的是深化拓展一体化制度创新。需要共同探索跨区域空间协同的路径、方法、经验，凝聚共识、解决问题、协调行动，并不断推动构建创新的治理平台，更好支撑国家战略的落实。