推进中国式现代化 “十五五”国土空间治理创新

王 凯  中国城市规划学会副监事长、中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师

空间治理体系是国家治理体系的重要组成部分，始终服务于不同阶段的国家发展需求和地方实践需要。伴随着国内国际的局势变化和改革开放的不断深化，空间治理的目标、逻辑和手段都需要与时俱进地调整与完善。面向“十五五”的新发展阶段，如何落实中国式现代化目标、推进城市高质量发展，成为空间治理体系改革的方向。

探寻改革开放以来发展规划与空间治理互动的脉络，研判新时期国民经济社会发展的新趋势，探讨“十五五”发展阶段国土空间治理体系、治理能力改革创新的策略与要求，对中国式现代化建设的命题可以给予更好地回答。

改革开放以来发展规划的脉络及工作重心转变

1“六五”至“九五”计划（1981-2000年）：经济转型与空间治理初探“六五”计划是十一届三中全会确立以经济建设为纲后的第一个五年计划，围绕经济体制改革、市场开放等全新命题，“六五”描绘的是计划经济向市场经济转型过渡的路径，以及不同所有制混合的模式与要求。随着“七五”“八五”“九五”计划的逐步推进，市场经济在资源配置中的作用显著增强，公有制主导下多种所有制共同发展的局面初见雏形。这一时期，空间治理的核心任务一方面是引导沿海发达地区快速城镇化发展，另一方面是对市场行为提出约束管控条件。具体的实践包括城市规划制度的初步建立、以四个特区城市为代表的城市总体规划编制、以上海虹桥开发区规划为代表的控制性详细规划探索等，这些工作为之后的城镇化奠定了必要的基础。

2“十五”至“十二五”规划（2001-2015年）：全球化背景下的空间治理新挑战新世纪伊始，我国加入世界贸易组织（WTO），全面融入全球市场。“十五”计划准确把握全球经济网络下的中国相对优势，确立了我国主导产业发展和逐步升级的路径；随后的“十一五”规划、“十二五”规划又在产业升级路径上强调科学发展观和创新驱动要求，将产业发展质量纳入国民经济与社会发展指标。这一时期，空间治理的核心任务是推动以“农村剩余劳动力转移、外向型产业园区建设、大规模房地产开发”为特征的快速城镇化。应对城市间的竞争，涌现了以广州战略为代表的城市战略规划实践。应对城市快速扩张的需要，新城新区规划在全国各地铺开。应对城市无序增长所带来的环境污染、交通拥堵、房价高企、设施不足等问题，城市规划响应中央提出的科学发展观要求，在实践中逐步关注区域协同发展、土地集约高效利用、历史文化名城保护、生态城市建设等话题。

3“十三五”至“十四五”规划（2016年至今）：经济新常态下的空间治理创新在经济新常态下，过去以要素投入、环境破坏为代价的经济增长方式已经难以为继，加之国际地缘政治的剧烈变化，国民经济与社会发展承受着前所未有的转型升级压力。创新驱动、文化传承、绿色发展等成为新常态下中国发展的关键议题。“十三五”规划首次提出推动经济高质量发展的要求，“十四五”规划则继续深化改革开放，强调质的有效提升和量的合理增长。这一时期，空间治理的范畴拓展到全域全要素，治理的任务由发展主导转向统筹发展与安全，协同保护、修复、开发、利用，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。以资源环境的量化管控为主线，治理模式强调自上而下的约束指标分解；以严守底线边界为主线，治理模式强调“双评价”下的“三区三线”划定。

新时代空间治理与高质量发展的新趋势

人口总量达峰与结构变化。随着人口结构的深层次变化，以及中等收入群体的持续增长，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一变化要求城市提供更加多元化和个性化的空间产品，以满足人民从“有没有”走向“好不好”的空间供给侧改革。

城镇化步入快速发展中后期。中国城镇化率达到66.16%，并进入速率放缓的常态化阶段，过去对城镇化过程的关注已经逐步转向对城镇化质量的关注，一方面需要解决住房、社区治理、城市功能完善等人民群众身边的“急难愁盼”问题；另一方面也要去查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，缩小户籍人口城镇化和常住人口城镇化的差距，推进城市更新行动，优化城市空间布局，提升城市功能品质。

经济发展模式亟待创新驱动。传统三驾马车动力减弱，资本化速率放缓，土地扩张需求降低，土地财政与房地产发展模式难以为继，亟需探索创新驱动的资本循环新模式。新质生产力以科技创新为引擎、以新产业为主导、以产业升级为方向、以提升核心竞争力为目标，融合人工智能、大数据等数字技术，更强调内在的发展质量。通过整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，推动经济高质量发展。

资源环境紧约束倒逼模式转型。资源环境约束趋紧，水土能矿资源低效粗放使用的时代结束，要求实现经济社会发展与资源环境消耗的逐步脱钩。推动绿色低碳发展、实现可持续发展目标已成为空间治理的必然选择。通过优化资源配置、提高资源利用效率及加强生态环境保护等措施，构建绿色、低碳、循环、可持续的发展体系。

气候变化要求建设韧性安全城市。全球气候变暖导致极端天气事件频发，对城市的防灾减灾能力提出更高要求。空间治理需充分考虑气候变化因素，加强城市基础设施建设和防灾减灾体系建设，提高城市的韧性和适应性。通过科学规划、精细管理及智能预警等手段确保城市在面对极端天气时能够迅速响应、有效应对。

新时代城市规划与经济高质量发展的策略

为实现“十五五”国土空间治理的目标，需要对现有的治理策略进行调整与完善。具体而言，提出以下四个方面建议。

创造多元空间价值：从创造单一经济价值转向文化、生态、服务、创新、制度等多元价值的综合提升。一是加强文化传承与弘扬，以文化激活城市的活力；二是保护山水林田湖草沙，推动自然产品的价值实现；三是提升服务品质，促进消费模式从单一化、基本型消费转向多元化、改善型消费；四是推动创新引领，促进新质生产力发展，实现关键性技术突破，进而推动产业升级；五是加强制度建设，通过制度创新，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展更好相适应。

构建多元共治体系：从政府主导转向多主体共同发力、多方协调的治理模式。在存量空间的提质改造过程中，调动政府、市场、社会等主体的主动性、积极性，实现共建、共治、共享。通过政府引导、市场运作、社会参与的方式，推动国土空间开发利用的现代化进程。

完善空间规划逻辑：将“自上而下”的指标分解与“自下而上”的诉求反馈相结合，增强基层单元的主动性与参与度，形成更加合理的空间规划。确保规划既符合上级政策导向，又贴近地方实际需求。从人民美好生活需要出发，改善人居环境。

丰富用途管制手段：倡导土地从单一功能向多元化、时段性功能的转型。这既包括了在空间上实现垂直或水平的混合功能布局，也涵盖了在24小时周期内，根据不同时段需求灵活调整使用功能，从而最大化提高土地利用效率，促进集约型、内涵式增长，推动土地资源的优化配置和高效利用。

结  论

国土空间治理是支撑经济社会可持续发展的基石，也是实现中国式现代化的关键一环。“十五五”期间，必须坚持高水平保护与高质量发展并重，通过创造多元空间价值、构建多元共治体系、完善空间规划逻辑、丰富用途管制手段等策略，构建更加科学、高效、和谐的国土空间治理体系。这不仅是为了应对当前的挑战，更是为了长远考虑，为人民群众营造更加宜居、韧性、智慧的城市人居环境，助力中国迈向现代化强国之列。