导读：

11月28日，首个由公益机构组织的自行车生态大会在广州琶洲展馆圆满举行！

广州的城市尺度，从1949年的几十平方公里，到上百甚至上千平方公里，扩张在不断进行，但是城市的规划发展并没有真正让城市的效率变高。广州，应该形成一个多中心、网络化的城市结构，而非是按现在的单中心城市来建设，导致城市中心区少数空间、资源争夺的加剧。而自行车也慢慢在空间的争夺中被排挤出去。

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员、中山大学地理科学与规划学院袁奇峰教授，从广州的城市尺度变化说起，分析和检讨了广州城市交通规划和发展的大历史，深刻反思中透露出的是对城市规划的叹惋，对公共政策中公民理应有所参与的呼吁。

检讨交通政策，建设幸福广州

袁奇峰（中山大学地理科学与规划学院教授）

很高兴今天能够来到这样的场合，我记得第一次见到嘉俊时，好像他还是大学生，现在已经变成了大男人了。今天我们来这里不仅仅是为拜客这个机构而来，而是为了广州的bike而来。广州的交通问题，尤其是自行车问题，一直是一个需要梳理的纠结的话题。

今天我想尽量客观地从自行车和城市发展的关系来谈谈自己一点不成熟的观点。回顾历史，1980年代以前广州一直是一个自行车的城市，严格讲那时中国也是一个自行车的国度，当时我们主要的出行方式就是自行车。1980年代前，自行车还是中国人结婚的必备的礼物。

但是我们现在面临的问题，不是说我们要不要的问题，是我们可不可能的问题。我提了一个问题是，自行车交通在广州这样的一种超大城市中的衰落是不是有它的必然性，我觉得这个是一个很有意思的话题。

先看一个事实：根据广东工业大学江海燕老师做的一个研究，从1984年、1998年、2003年，然后到了2011年自行车在广州城市交通占比的变化，自行车出行率下降得非常多，同时增加最厉害的是小汽车交通，公共汽车有大的提升，其中地铁是从无到多。

最大的一个问题就是，随着城市规模不断扩展，我们的出行距离也在不断扩大。1984年广州的平均出行距离是2.5公里， 1998年是5.4公里，到了2011年就到了10公里。另一方面，随着城市尺度的扩张，不同社会阶层在交通方式选择上的差距就日益明显。收入高的阶层，选择私家车的比重特别大，收入低的人选择自行车和步行的比重是比较大。

从一个自行车都市变成现在的一个汽车都市，三十多年来的广州发生了什么？这是一个城市空间大拓展、结构大重组的时代。第一，广州中心城区在改革开放这三十年中长大了三倍多。第二，随着经济发展，机动化时代来临，小汽车广泛进入家庭。第三以地铁为骨干的公共交通体系日益完善。这三件事，对自行车构成了决定性的影响。

清代的广州城池，东西南北不超过3公里，这个城市的尺度是很小的。

1949年的时候，加上西关、东山，建成区的范围大概54平方公里，大概194万人。

1984年，改革开放初期广州中心城区的建成区也不过156平方公里。

1992年，用了十年才达到190平方公里。

2014年，大约是550平方公里。

广州的城市尺度，从1949年的54平方公里，扩展到2014年的550平方公里。城市的尺度扩张到了不可能完全依赖自行车来解决这个城市的交通问题的程度。

2000年有一个很大的变化，就是撤销番禺、花都两个县级市合并到城区，广州一下就从1400多平方公里的“云山珠水”格局扩大到3843.43平方公里“山城田海”这样一个大的尺度。做《广州城市发展战略规划》（2000年）时，我们画了一条“南拓轴”，从广州一直拓到了南沙，四、五十公里呢。我心里是蛮紧张的，当时我们一笔下去就可以去画一条轴吗，但是后面的事实我就觉得很坦然，为什么呢，当轨道交通过去，把空间距离转化为时间距离的时候，当我们用交通的新技术，大运量交通进来的时候，这个轴线是成立的。实际上轨道交通迅速把时间给压缩了，这是很大的变化。在这样的一个背景下，广州整个建成区的面积的扩展，就不是中心城区而是全市建设用地面积的扩展，从卫星遥感分析这是更惊人的一个过程。

1985年，市辖区建设用地（不包括增城和从化）160多平方公里；

2005年，700多平方公里；

2014年，达到1000平方公里；

在市辖区3843.43平方公里的土地上，已经建设了1000平方公里用地，扩展是很大的。而近10年来，市辖区城市建设用地的扩展速度按每年30平方公里/年递增。这个扩张速度对于交通方式影响，就反映在城市尺度的巨大变化。

2000年我在规划院做战略规划确定广州的城市结构是“双快交通”支持下的“多中心组团式”结构。2007年我在中山大学做第二次广州战略时，发现广州城市空间拓展了但是结构没有向多中心优化，我们提出来要在广州中心城区周边白云新城、番禺北部、黄埔、芳村建若干个副中心，形成多中心网络式的城市结构，但可惜我们的思路没有被市政府所接受。现在他们提出来的这个方案叫做1+2+3，这是一个很糟糕的规划，在一篇文章（点击阅读原文可见到）里面已经讲得很清楚。由于政治家肆意地干涉城市规划工作，不尊重城市规划的科学性，没有能力接受我们正确的观点，结果用了十年的时间来验证它自己（指政府规划）的决策错误，很可惜。

问题很明显，广州应该在主城区周边设立副中心，来截流交通，而不是把远郊的萝岗、南沙、从化、增城、花都作为副中心。如何推动广州形成一个多中心、网络化的城市结构，改善导致钟摆交通的现状？当广州是是一个100多平方公里的城市的时候， 它当然应该是一个单中心城市，这样的城市结构效率是最高的。但是如果城市已经变成500多平方公里的，如果我们这个时候还是按单中心城市来建设，这就是悲剧了！它就会导致交通的大量的聚集，导致城市中心区少数空间、资源争夺的加剧。所以中山大学2007年广州战略规划的口号是“走向大城市结构！”。很可惜，我们这套思路没有被接受，反过来现在政府把很多项目都砸到了城市中心区珠江新城周边的金融城、赤岗等处，进一步强化广州城市单一中心区的趋势。

自行车就是在这样的一个空间争夺里面慢慢被挤出去的，对吗？你仔细想一想，是不是这样一个过程？因为我们的道路空间是有限的，资源是有限的，而需求是在不断增加的，而需求是和身份有关系的，和经济的支付能力有关系的。所以不同的社会阶层，在有限的空间里面的争夺的情况下，（自行车）是不是就被挤出去了？当然这里面也和发展观是有关系的。简单回顾一下广州这个老城的交通，城市的演变，你会发现，广州最早的中心在哪里，在南方大厦、人民路，因为那时珠三角是水运时代，珠三角的人进广州都是坐船进来的，所以说码头就是中心。

随着1987年，人民路高架桥建成，整个南方大厦商圈随着人民路的衰落而崩溃以后，城市中心就开始不断地向东部飘移。从上下九、北京路、东山口、环市东路到天河新区，每一个小中心为周边的社区服务，形成了一个自行车交通支持的“多中心组团式”城市结构。当时的天河的商业也不过是一个小的城市中心之一。

但1997年，地铁一号线通车。

紧接着2000年以后，广州机动化时代来临，小汽车大量进入家庭。

广州的城市结构突然发生了一个重大的逆转，天河体育中心周边地区竟然重新成为了广州的单一城市中心。

广州市中心体系演变

这是2007年，我们在做广州战略规划时最大的一个发现：由于轨道交通的快速、大运量的一个集聚，区域高快速道路的集结、小汽车交通暴增，广州城市结构发生了逆转，原来老城区多个中心的结构，突然被一个超大中心给覆盖了。本来我们认为再往东走，车陂的“好又多”一带有可能成为一个新中心，结果却演化为百安居、金海马、沃尔玛这样的专业性服务区。在海珠区东部也没有出现新的中心区。真是“大树底下不长草”，天河中心区这棵树太强壮，大量的商业设施砸在那个地方，特别后来珠江新城大规模增加商业开发、市政府又把白云新城的一系列文化设施放在珠江新城南部。广州城市结构单一中心的情况进一步加剧！

如果自行车交通要回到城市，就一定要和这个城市整体结构的调整匹配，这是很重要的一个话题。

那么广州对自行车的排除是什么时候开始的？ 1992年，在改造东风路的时候，把三块板的老路变成了一块板的交通干道，就是东风路的快速化。

为什么会是这样的？因为城市在前面这三十多年里，是中国生产力的中心，我们国家的GDP增长很快，以广州为例， 2000年GDP不到3000亿，2014年就达到15000多亿，现在收的税比2000年的GDP的总量还要高1000多亿。城市作为生产力的中心，追求生产的价值，要强调生产的效率。所以效率低的要让给效率高的！

广州真正限制自行车是什么时候？1995年，正式出台限制了自行车道路权的措施。城市决策者的观念很重要，因为城市是一个生产中心，所以以效率为导向。如何解决市民出行？政府决定用财政支持公共交通，突出公共交通优先的导向。其实我们国家1980年代就提出了“公交优先”的城市交通战略，现在很多专家又在讲“公交制胜”。那怎么保证公交的成功？

1984年，广州的机动车总共是8.4万辆，其中含了摩托车3.6万辆，这时候没有到汽车，但自行车有147万辆。1992年的时候，广州的自行车达到280万辆。1995年开始限制自行车，2007年又把摩托车也禁了。另一方面，2004年广州公交分担率18.7亿人次，到2012年分担人次高达36亿人次，而这里贡献最大的是地铁，轨道交通承担了50%的公交客流量，大概达到20多亿人次。所以这是一个很大的变化，大量的公共交通投资和补贴的的确改变了我们交通的结构。

我觉得广州城市交通结构究竟是一个此消彼长的问题，还是一个多元共赢的问题？广州缺少的是什么呢？缺少的是一个关于城市交通这样的公共事业一个公共政策咨询的过程。就是我们的政策制定，现在还是由精英的观点左右，由政府、官员，在政府架构里面精英阶层（来决定）的体制。我们的城市缺少关于公共事务咨询和公众参与的机会。

我认为像“拜客广州”这样的机构，就是代表中以自行车出行、锻炼的广州市民去争取自行车路权的公益组织。如果没有人出来说，那这群人的需求可能就会被永远忽略掉。所以面临的问题是：各种交通方式、不同的社会阶层怎么分配有限的道路空间资源的问题，这本质上是一个政治性的话题！

自行车可能是主流的，也可能不是主流的，这并不重要，重要的是谁以及如何制订交通政策，这是一个公共政策，应该进入到社会公众的公共话题。那我想作为南方的广州，应该是可以慢慢到这样的阶段，应该可以开放像交通政策的公共讨论，这个是很重要的。当然这里最重要的是怎么去保证交通弱势群体的一个出行问题，这是很重要的一个政治性话题。

当然现在也看到这些年的变化，这个变化的起点就是2005年。那年，在广州开了中国城市规划学会的年会，当时的住建部副部长仇保兴在会议上说城市应该给自行车空间，于是情况发生了转变。广州市就是在那个时候突然开始放松对于自行车上路的管制，还进行了一系列慢行交通的建设，现在还有了慢行交通的方案。

为什么会有这样的转变？当经济发展到一定阶段以后，再努力经济的效率也不能再提高的时候，当我们认识到经济发展到目前“新常态”这样一个阶段，应该让发展成果普惠到社会，普惠到生活的时候，当城市里面作为生产中心的价值开始下降，作为生活的价值提升，生态的价值开始提升，这时政策就发生了变化，而现在就是政策在发生微妙变化的一个非常重要的时候。

现在有两个主流话语浮现出来，一是“新型城镇化”，关键是怎样把发展的成果普惠到老百姓，这是一个和二次分配有关系的改革。二是“创新”话题，即积极推动经济转型，成为中央政府最关心的话题。所以，当城市的生活价值在回归的时候，这就是可以开始讨论城市公共交通政策的一个非常好的时机。

从我个人的观点，自行车有它的优势，但是自行车的回归要和城市结构的优化配合起来。要把自行车纳入到公共的这个服务体系里面去，它应该是和公交一样的，有公共财政的分配，要有空间分配。比如说基础设施建设，道路、停车场这样的建设。然后呢，要去发展公共自行车系统，这和地铁和BRT一样的，都是政府应该提供的公共服务。既然地铁能够补贴，为什么自行车不能补贴？那补多少、怎么补可以再说。然后呢，最重要的是关于低碳出行政策体系的建构，这也是城市政府应有之义。

技术不是问题，真正的问题是，像自行车交通这样的公共话题能不能成为城市层面政治性的话题，能不能在空间资源的分配，财政资源的分配里面，能够有一席之地，我认为这是最重要的，这也是我认为拜客可以继续去努力的东西。

谢谢！