编者按：

4月9日-10日，由中国城市规划学会和东南大学主办、东南大学建筑学院承办的“2016城市更新学术研讨会——新型城镇化背景下的城市更新”在南京召开。4月10日上午，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总工程师，教授级高级规划师张险峰做“城市更新与规划实践”主题报告《战略性更新VS技术性更新》。

张险峰 北京清华同衡规划设计研究院有限公司总工程师，教授级高级规划师

1 我国城市更新的特点和问题

1.1 我国的实践历程

城市更新对于我国而言不是新事物，从建国之初开始就没有停止过。

——建国初期：对传统消费城市的社会主义改造，对传统“围墙”城市的改造，典型的如北京城墙拆除和公房建设。

——1980-1990年代：国家建设重点从农村转移到城市，结合产业结构调整、环境治理的“退二进三”，带动老工业厂区改造，商业区改造，以此提升旧城使用价值、商业价值。

——21世纪初：随着房地产热，老工厂、旧城区再开发成为热点，商业性开发成为主导。以深圳、上海等城市为代表的城市更新走在全国前列。

——如今，由中央和地方政府联合推进的老工业基地改造、棚户区和城中村改造成为重点。

1.2 新时期我国城市更新的环境背景

· 城乡发展的资源环境门槛效应日益凸显

· 建设用地增量空间日少而存量空间日增

· 城市病集中爆发，人居环境品质下降

· 多元主体利益诉求日益分散化

· 国家经济转型发展倒逼城市产业转型

推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造，推进城市绿色发展，提高建筑标准和工程质量。

——《中央城市工作会议》2015.12

2013-2014年对中国城市更新有积极促进作用的关键性政策/政府活动（来源：徐振强等。《论我国城市更新发展的现状、问题与对策》）

1.3 我国“待更新”地区的特性

（1）“待更新”地区总量大、类型多、任务重。

2011年我国旧房拆迁量为1.3亿立方米，到2013年，这一数字达4亿立方米，约占新建建筑面积的1/5。城市更新已经成为我国大中城市房地产土地供应量的最主要来源之一。

（2）特殊体制下建造的大量“公房”小区、工业厂区、棚户区，成为历史遗留的一大问题。

这类区域往往建设标准低、配套严重不足，又由于企业破产、效益不佳，或城市财力不足，陷入无力维护、环境破败的尴尬境地。老工业区、棚户区、老旧小区是其中典型。

（3）“城中村”成为遍及大江南北的一道独特景观。

过去30多年的城市征地和开发，遗留下大量“简单”化圈入的村庄，在土地性质、产权归属、规划管控、社会管理、安全等方面留下大量问题，形成的利益关系复杂，为今天的改造制造了障碍。

（4）传统风貌区、历史街区大多都是“待更新”地区。

对于传统风貌区、历史街区，比保护更重要的是如何协调这些地区的规划建设。

（5）区域发展差距大，城市更新处在不同阶段。

沿海发达地区已经进入资源紧缺的约束期，城市更新有动力、有效益，已经进入深度推进时期；而东北、西北、中部经济欠发达地区，由于成长阶段不同、财力不足、产业结构调整缓慢，工业腾退、旧区更新难以铺开。尤其是中小城市，财力薄弱，更难以推开。

1.4 存在问题

（1）价值取向和指导思想偏差，“改造”方式粗暴。

重经济利益，轻民生民权；

重表面形象，轻实际功效；

重标新立异，轻传统内涵；

重建设速度，轻品质体验；

重治标达标，轻制度设计。

城市更新本是为了解决社会问题，而在我国很多更新则演变成了“经营城市”、土地财政和形象工程的工具。对社会、公益、环境效益重视不够，在运作方式、总体方案、资金平衡、项目定位中，片面强调土地收益，对解决社会问题缺乏耐心，往往“一拆了之”。

超高强度开发建设，对城市基础设施造成负担

偏爱“正规秩序”，“非正规”人性化空间、商业空间被扫荡一空。

曲解政策偷换概念，导致历史文化资源破坏

（2）政策投放肥瘦不均，缺乏系统性和科学性。

用地条件好的价值“高地”，商业性开发改造意愿强烈，对形象工程意义大，容易成为更新改造的主体；而普通地段、边缘地段由于商业价值低，更新动力不足，改善遥遥无期。

（3）就地平衡资金的做法，对生态、绿地、传统风貌区造成强大压力。

多地奉行的“羊毛出在羊身上”的政策，使得众多传统街区、历史建筑、公共空间变成了土地经营的“绊脚石”，不但保护限制要求难以落实，甚至自身都命运难保。

在此模式下，市场参与更新意愿不强，旧城保护和维护资金难筹。

（4）局部地区功能提升和开发强度提高，对大市政系统、环境容量带来挑战。

这是很多更新地区没有重视的问题，虽然不能一味地提高建筑高度和容积率，但居住人群的改变导致其居住诉求的变化，即对水、电、气、热的需求量及排污量的变化，这会带来对周边管道、排水设施等的挑战。

（5）建筑控制引导不力，对传统风貌地区造成建设性破坏。

城市规划缺乏“权威的”三维控制手段，对建筑创作的控制引导也缺乏理论支撑，滞后于飞速发展的城镇建设。

（6）战略规划缺位，政策法规不完善，技术标准严重滞后。

战略规划缺位：很多“更新行为”流于样本化、类型化、专项化，其结果是城市的更新不系统，照顾到的社会群体不全面，计划随意性强，资金无保障。

法律法规缺乏：在税收分成、用地性质调整、用地性质兼容、产权转移、公益性奖励、经营权益保障等方面，均缺乏法律法规、技术标准为依据。

（7）基础资料匮乏，尤其是地下网管设施普查长期欠账。

例如多家单位进行地下管网设施建设，然而登记备案信息不详，导致普查困难重重。

小结

上述问题的存在，追根溯源，首先是思想认识层面的，其次是制度设计问题，最终体现在技术方法层面。

因此，城市更新首先需要强化宏观的战略引领，在战略指导下完善制度设计，最后通过技术方法去推进具体项目的落地。

2、加强系统性、战略性设计，是健康、可持续更新必由之路

2.1 城市更新的内涵

· 从人居环境品质出发  · 依托于城市空间载体

· 对建成环境的提升改善  · 融合社会、经济、环境、文化、投资的多元目标手段

· 公共政策＋技术方法＋投资建设＋运营机制

2.2 城市更新的体系层级

战略层级：从欧美国家城市更新历程来看，都高度重视从国家层面自上而下的推动，进行目标、制度设计，分类引导，财政补贴。

更新内涵：从物质性更新，转向对社会、经济、环境多维度问题的重视。

更新范围：从微观尺度的宗地，到社区、区域尺度发展。

政策要点：战略目标，方式，对象，尺度，资金

2.3 城市更新的指导思想

——价值取向的转变：

经济导向的传统增长观→以人为本的科学发展观

——目标预期的转变：

单方受益型 → 共享成果型

——发展模式的转变：

空间扩张型 → 绿色发展型

——更新内涵的转变：

物质空间型 → 综合交叉型

——更新方法的转变：

终极目标型 → 过程控制型

——规划手段的转变：

规定性技术文件 → 战略性空间政策

3、战略性城市更新内容和落实

3.1 战略性更新的内容

（1）确定未来5年城市更新总体目标、规模、布局、时序，为有序推进更新改造提供空间指引。

（2）提出功能引导、方式、强度、相关配套等指引内容，指导城市更新年度计划与单元规划编制。

（3）理顺城市更新的实施机制，加强空间规划与政策体系的充分衔接，实现城市规划向公共政策的转变。

3.2 我国近期城市更新政策关注焦点

总要求：严控增量、盘活存量、优化结构

（1）城市修补和有机更新，解决老城区环境品质、历史文化遗产损毁问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。

（2）维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。

（3）加强文化遗产保护传承和合理利用，延续历史文脉，展现城市风貌。

（4）城镇棚户区改造，城中村改造，老旧住宅小区综合整治，危房和非成套住房改造，基础设施改造。

（5）老城区地下综合管廊建设。

（6）逐步打开已建成住宅小区和单位大院，打通各类“断头路”，形成完整路网，提高道路通达性。

（7）限期清理腾退违规占用的公共空间。

——《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》2016.2

3.3 战略性更新实施构想

4、从战略性更新向技术性更新的传导

技术性更新——依托于控制性详细规划、城市设计、专业设计的技术，项目资金。

（1）确定功能业态，设计目标，技术参数，规划方案，投资方案，建设时序

（2）确定建筑、空间、景观、交通、市政、安全等专业设计方案。

（3）进行施工设计和对接指导。

项目类型