导读

9月24-26日，“2016中国城市规划年会”在辽宁省沈阳市新世界博览馆召开。在自由论坛“控规30年：得失与展望”中，清华同衡规划设计研究院副院长王晓东作为特邀嘉宾，以“从时代需求看控规工作改进的思路和方向”为题进行发言，本期内容向大家分享精彩的报告内容。

1.如何认识控规面临的时代困难和问题

包括控规在内的城乡规划，遇到了空前的困难和危机。这一点，是无可否认的。但问题的本质是什么？自己始终认为，控规走到今天，其基础理论、学术、方法，并没有出现根本性问题，出问题的是当今中国的空间规划治理体系和实践！

控规的困难局面，以及整个空间规划体系面临的困难局面，和整个中国在公共治理上面临的困难局面，没有本质性差别。遇到困难的不只是城乡规划行业，而是整个国家。由于关联性效应，导致困难在公共治理体系的各环节之间相互渗透和传导，进而产生放大效应。已经出问题的，变得难上加难；自身没出问题的，也难独善其身。

控规遇到的困难和问题，并不全出在控规身上。因此，讨论控规的改革和创新，讨论控规困难和问题的解决，首先要解决的是认识层面的问题！否则很容易在世俗功利化的驱动下，出现偏差，脱离正轨，甚至南辕北辙，步入“滚雪球式改革创新”的尴尬境地。乱开药方，得了阑尾炎，却在肾脏上动刀子。改革和创新不仅没解决问题，还自毁长城，把正确的东西也丢掉了。

今天的主题虽然是控规，但后面还是会涉及一些控规之外的话题。

2.当前控规工作中必须关注的非正常现象

1）总规与控规脱节

总规和控规两张皮的现象，不需要过多解释，实际工作中随处可见。举例来说：编制中，总规是总规，控规是控规，缺少内容上的有效衔接；总规管什么，控规管什么，职责权限边界不清，缺少管控职能上的理性传递；控规随意突破总规，总规确定的建设用地是100平方公里，控规覆盖的用地是120、130甚至150、160平方公里的现象，大量存在。这些现象，在实际工作中是普遍存在的。

2）盲目的控规全覆盖

很多城市，总体规划刚批准，就用大会战式的突击方式，把地块层面的控规编制，覆盖到总体规划确定的全部规划建设用地。由于过度超前，导致这类控规变成了总规的简单深化、细化，而忽视了控规作为“实施性”规划的核心调控职能，很多指标定的过早、定的过死。10年、20年后才开发的地块，对“实施”的需求根本无法有最基本的准确预判。这样编制的控规，很难契合实际，频繁修改是无法避免的。

3）在科学技术和公共政策间迷失

从基本属性上，控规既属于科学技术，同时也是公共政策，这是一个基本的常识。但在实际操作层面，控规却在技术和政策间不断摇摆，没有清晰的工作定位。在技术逻辑的科学严谨与政策层面的公平、公正、公开间，没有找到稳定的平衡点。

4）僵化的刚性和无原则的弹性

现实工作中控规的刚性和弹性，基本是建立在强化行政严格管控和打击违法违规行为需求下的，而控规从科学技术和公共政策本源上，从执行的严肃性与适应性间的平衡上，并未对“刚性”和“弹性”的把握原则、标准、尺度和环境条件，做出指引。由此导致的两个极端是：或者什么都可以改；或者什么都不能改。

在随意调规情况发生后，为抑制规划自由裁量权，我们在不断强化控规的“刚性”。但是我们却错误地将“修改程序的严格”理解为“规划刚性的强化”，把控规的修改程序弄得很复杂，很严格。

其结果：一方面，无论该改的还是不该改的，改起来都很难；另一方面，再难改的，最后也都能改，无非是程序“严格”了。比如，自然生态绿地，从“刚性”管控要求的角度，应该强调其“非因自然因素灭失，不得改变用地性质”，而不是所谓的“用更严格的审批程序来阻止自然生态绿地性质改变”。

规划的刚性和弹性，应建立在“源头管控意图的有效实现”上，而不是僵化地、抽象地、形而上地对规划的刚性和弹性进行界定。

5）什么都要管与什么都管不住

一方面，规划似乎越来越无所不能，内容越来越庞杂，要管的事越来越多，什么都往里装；另一方面，规划又似乎越来越软，不该管的没管住倒没关系，该管的也管不住，这个是最危险的。核心管控职能被不断稀释、弱化、分散，技术含量似乎“越来越高”了，内容越来越“综合”了，但权威性、严肃性和有效性却越来越弱。

6）理想与现实的反差

规划评审中，经常看到不同程度的规划蓝图与城市现状的脱节，经常看到过度的敢让“旧”貌换“新”颜的脱离实际方案。一些极端的情况，我们在图纸上看到未来城市的愿景蓝图，美好得让人不敢接受，让人即使思想再解放，也看不到其有最基本理性的一面和实现的可能。

人们经常批判的“大、洋、怪”，在规划上也并不鲜见。说城市没有特色是因为缺少城市设计，这的确是现实；但从另一面看，有的城市没有特色，是因为城市设计过烂、过度，这也是不争的事实。

7）一个地块，规划N遍

大大小小的城市地块，仔细盘算一下，可能大多数情况下，即使没被规划千百遍，也被规划个几遍、十几遍，甚至几十遍。不仅控规方案会做过多轮，还有总规、概规、空间战略、城市设计、风貌特色规划、更新改造规划、分区规划、国土规划、主体功能区规划等。中国城市的土地，真的挺难的，各类规划形成“乌云压顶”之势。

3.对控规工作的反思和认识

1）空间资源的规划调控，一定要建立自上而下式的“多层级规划共管”体系吗？

我们常说“一级政府、一级事权、一本规划”，其中的一本规划，是对应着本级政府事权下的工作职责和权限，而不是本级政府就下级政府该管的事，再组织编制个“老子”性的规划。任何一级规划，都应是基于如何尽好本级的职责，管好本级的事。空间规划不应针对“同一调控事项”，在纵向上形成“多级空间规划管同一块地的同样一件事”的局面，否则就会形成上下间的推诿扯皮与职责不清。针对特定空间资源管控事项，是哪一级规划的事，在该层级管到位就行了，不应像政府发文件那样，自上而下层层贯穿、逐级落实，最后变成一纸空文。

把行政层级观念和空间规划技术体系搅和在一起，会让城乡空间规划体系的建立陷入“猫捉老鼠式”的荒唐状态。在这样的认知下去推动空间规划体系的改革和创新，是没有出路的。

该是哪一层级的事，就应制度到位、政策到位、权责到位、管理到位，让该层级规划切实落实好相关管控意图。而不是担心这级规划管不了、管不好、管不住，就在其上面再做个“婆婆式规划”，用新的、问题更多、想得更不明白、制度更不完善、实践更不成熟、更缺少足够学术和理论支撑的新规划类型，来管“儿子、孙子类规划”。而且一个“婆婆”不行，就再多发明几个！结果是局面越改越复杂，漏洞越堵越多，婆婆们不仅没管好儿媳妇，反倒带来更多的新问题、新麻烦。

一级政府，可以有一本规划，但主要应是规划自己该做的事，而不是规划下面该做的事，这应是空间规划体系改革的核心。现实规划体系的核心矛盾和问题，是存在太多的规划缺位和越位，巴掌大块地方，被虚虚实实的各路神仙规划个底朝天，最后不知道听谁的。

2）多规，是合一，还是更清晰地“分权责”？

这是不同的改革方向选择。

一谈空间规划体系改革，就会出现一个有趣的现象！很多部门的眼睛都不看自己，而是盯住规划！挑规划的毛病、找规划的漏洞，然后提出“自己”怎么管好“规划”的方案。这时候，大家似乎都变成了医生，都成了给规划看病、抓药、动手术的角色！于是出现了一个现实中的悖论，规划每出现一次压力下的变革，管空间规划的部门就会变得更多，空间规划体系就越来越复杂，越来越在横向间交织、叠合。

现实中，多规间的冲突，实质是各部门在制定规划时，在各种动力的推动下，调控职能往“空间规划”渗透，造成“多个类型规划管同样的事”。多规合一，就是在这样的局面下催生出来的。

我们现在的多规合一，很多时候已经异化为“再编一本标题为多规划合一的规划”。这个规划不仅解决不了既有的规划冲突与矛盾，而且只会新增一个要重新与之衔接的“新诸侯”。在各个规划自身不务正业、守土失责、调控不到位的情况下，再把这些自相矛盾的规划“强行”合并在一起，是解决不了实质性问题的。因为“病根”并非出在哪一张图上。

3）控规要保持对总规的最基本尊重

总规和控规，不是简单的上下位规划，它是由同级政府组织制定的、具有不同的管控意图和决策事项的互补型规划。该由总规定的，控规不能变相改变。比如城市规划建设用地边界和空间总体布局。

总规和控规，从空间管控上是总分关系，是整体和局部的关系，是宏观和微观的关系，而不是简单的上、下位关系。二者调控的是不同意图、不同内容、不同层面的空间管控要求。

总规和控规是在城市规划调控上不同职责分工的规划，在空间管控上是协同、互补的。该由总规定的，控规不能变相改变和突破。如果控规可以随意突破总规的用地边界和总体布局控制，那是控规“不务正业、越位越权”。

如果放任下去，毁掉的是整个空间规划体系的权威性、严肃性和有效性，毁掉的是政府和社会两个层面的规划公信力。在谈及行业挑战和压力时，我们很容易想到国土规划、主体功能区规划等的冲击，但我们更应警觉的是潜伏在城乡规划体系肌体内部的蚁穴和漏洞。在这一点上如果认识出了偏差，总规和控规的衔接就永远是个伪命题！

4）让空间规划调控变得更直接、简单、易行、有效

实践层面的空间规划体系改革和创新，着眼点不能单一放在推倒重来式的“层次化”、“体系化”、“复杂化”顶层设计上，更应突出针对实时问题的及时快速反应，更应关注小微式、渐进式、常态化的工作改进和完善，更应鼓励各地因地制宜的机动灵活应对和地方实践创新。

包括控规在内的城乡规划，在不同时期所面临的需求，出现的困难和问题，面对的压力和挑战，具有很大的随机性、不确定性和不可控性。可能是长期持续性问题，也可能是短期偶发性问题；可能是规划体系内的问题，也可能是规划体系外的问题。

所以，不能出了问题，就从顶层设计、从体系完善、从法律法规、从基础学术层面去找出路、找办法。动不动就研究几年，等我们想清楚了，问题都已不再是那个问题了。规划改革，要在理想和现实间找到平衡点，很多问题的解决，都是基于长期持续改进的效果累积实现的，而不是通过某种颠覆式改革“一蹴而就”的。及时化解矛盾，及时针对问题做改进和提升，给地方更多的自主性和灵活性，同样重要。

5）让控规在特定时代背景下发挥其应该且能够发挥的作用

控规在任何一个特定时期，有其该时期特殊的时代需求和历史使命，它不可能跳出时代的国情、省情、市情、区情等各种环境和条件，去发挥其不可能发挥的作用。

在实践层面，控规只是公共治理体系中的一部分，它对城乡开发建设的调控能力是相对的、有限的。控规的制定、实施、管理和相关政策法规制度的设计，不能脱离时代，不能脱离实际。控规改革创新的工作目标，不是摆脱外部的“管制”和“束缚”，使控规拥有什么绝对的权力和意志，可以发挥理想状态下的绝对作用和影响。控规工作成效的提升，要立足于自身职责，通过与各方治理力量的协同和整合，不断提升对空间资源配置的主动性、科学性、有效性和公平、公正、公开。

要摒弃管控上的强迫症倾向，什么都要规划来“管”，什么都要通过规划“管”住，什么都要求规划“管”好。规划有时候真的是有意无意地在“上管天、下管地、中间管空气”，要“为历史负责、为当代负责、为未来负责”。

责任和担当没有错，但如果走入极端，就大错特错了！任何一项工作，都不能在没有“职责和权限”边界的情况下“发挥作为”。

规划改革，一方面要研究规划如何不缺位，避免保本底和维护公共利益上的规划失控；另一方面，也要研究哪些本来就不该用规划来“管”，避免规划越位，避免规划干预过度。

现在出现了这么多管不住的情况，首先应想的不是怎么才能管住，而是先理清哪些本来就不该管。我们注意力放在“管”上的同时，不要忘了还有其它更行之有效的治国之道，比如：市场作用、知识普及与教化、自组织、激发民智、激发个体创造力等。

4.一个具体工作倡议

从全国普遍层面，有一点具体工作建议：借鉴武汉、上海、广州等地已有经验和工作基础，大力推进集成化城市规划信息管理平台的建设，拓展成效，尽快推广普及。

科技进步对城市规划编制、审批、实施、管理、维护、保存和共享的推动作用，对城乡规划工作方式、方法、质量、成效、公平、公正、公开等方面的影响和促进，是全方位、系统化、持续性的。推进规划领域的科技进步，可以提高科学性，可以提高效率，可以促进规划的公平、公正和公开，可以减少主观随意性，压缩规划的不正常自由裁量空间。

同时，科技进步和工具平台的升级，可以用一种“非行政化”的方式，推动城乡规划的实质性改革和创新。武器变了，战略、战役和战术的运筹和组织方式，也会随之发生革命性的改变。在现代化技术工具和平台的支持下开展规划工作，有些问题会自然消解，不再成为问题；仍然存在的问题，在解决问题的效率和效果上，也会大幅提升。

在现实中国城乡发展建设快速推进，而整个公共治理体系的改革和创新又进入最艰难、最尖锐的时期，处于城市“空间资源配置”和“利益调节”旋涡中心的控规，遇到些困难、争议、批评是正常的。

控规的改革创新，目标不是要消灭问题、消灭分歧。推进城市规划的改革创新，首先要在学术层面，解除各种显性和隐性的束缚，不断进行破界、跨界、融合、协同和创新，百花齐放，百家争鸣。唯有学术之花盛开，中国的城市规划改革创新才有取之不尽、用之不竭的源头活水。