2018年10月20日，2018中国城市规划学会城市更新学术委员会年会在重庆大学举行。在会议主题报告中，上海市城市规划设计研究院城市设计研究中心总工葛岩发表题为“从‘有限参与’到‘共同决策’--上海城市更新中的社会公平与社区治理”的报告。报告主要从城市更新的概念内涵、上海城市更新演变历程、上海城市更新的实践探索及思考展望四个方面进行阐述。

葛岩 上海市城市规划设计研究院城市设计研究中心总工

一、概念内涵

首先，报告溯源了中国城市更新的概念来自于吴良镛院士提出的“有机更新”，并由伍江、阳建强等人进一步阐释；提出上海城市更新存在的针对广义狭义城市更新争议，广义的城市更新是指所有建成区上的再建设，狭义的城市更新是指原主体的开发建设行为，并在此基础上提出自己的观点：城市更新更应该是一个过程，是在建成区上城市规划的实施。

其次，报告分别从城市更新研究的多维视角、多元主体、规划师多种角色、多元协作进行了细致讲解。强调了城市更新中“人、财、物”及治理与“人财物”之间关系的重要性，突出了在多元主体格局里智库发挥的重要作用，明晰了不同类型规划师背后的利益代表、社会责任，并提出城市更新中多元协作的趋势性。

图1 上海城市更新中的多维视角

图2 城市更新中的多元主体

图3 城市更新中各主体的角色分析

二、演变历程

接着，报告对上海城市更新的演变历程做出介绍。上海城市更新发展历程可以简要概括为四个阶段：第一阶段，政府以提高人民居住生活水平、改善住房条件为核心目标推进城市更新，如两万户改造、虹镇老街西住宅改造等案例；第二阶段是全面改善城市面貌的大规模旧区改造时期，这个阶段面上是大拆大建，点上也有新天地、田子坊等有机更新的案例；第三阶段在世博会前后，处于完善城市功能形象的有序更新阶段，包括外滩滨水区、M50在内的大量城市更新项目开始涌现；最后一个阶段是世博会后期，上海逐渐进入资源紧约束发展背景下的有机更新阶段，其在顶层设计上开始了城市更新方面的政策研究，并逐渐走向城市有机更新。

随后，葛岩做出总结。她认为从几十年的城市更新发展历程来看，上海既存在许多诸如政府主导、分类推进、效率优先等问题，也出现不错的转变，例如城市空间从“拆改留”向“留改拆”的转变；产权关系从重视物权重构到保护物权的转变；机制方式从单向决策走向深度协作的转变；社会公平从效率优先到兼顾公平的转变等。

三、实践探索

1、研究探索

葛岩对其团队近年开展的一系列城市更新相关研究进行了阐述。团队研究了不少国际案例，如高线公园、首尔城市再生项目手册、台北自主参与的社区综合营造等，他们以居民为主体，利用NGO组织形成较好的自主参与、公共参与，认为居民是推进社区更新的主体，专家、行政部门则起到配合与支持的作用。团队近些年也形成了一系列研究成果，如《城市有机更新，上海在行动2015》、《上海市街道设计导则》、《上海城市更新专项规划研究》等。

团队去年与同济大学408小组合作开展了上海城市有机更新网络问卷调研，调研分为更新诉求、更新项目评价、更新展望三个部分，研究发现，专家的观点和市民的观点存在一定差异，相对专业人士提倡有机可持续渐进式更新、保护历史文化来说，市民更加关注公共空间的品质和可使用度、强调自身的可参与度等。

图4 市民与专家对城市更新的观点

2、政策行动

在政策与行动的部分，报告介绍了上海近些年城市更新方面开展的主要工作，政策方面已经初步建立起城市更新制度与技术体系，全市层面及各区层面开展了多种城市更新行动，如城市更新四大行动计划、社区微更新、城市设计挑战赛、美丽街区、社区规划师等等。

3、项目实践

在上海城市更新案例介绍部分，报告通过万里社区规划项目，为我们揭示了如何在社区规划里，开展深度的全流程公众参与工作；在塘桥微更新项目里，提出居民参与设计方案评选的可行性；康健路微更新项目说明专家参与决策、专家影响实施方案的可能性；创智农园社区营造案例则提出社区组织参与城市微更新是NGO组织介入社区治理的典型路径。

四、思考展望

最后，葛岩对城市更新中的权利进行了深入思考，提出应该从永久权利和过程权利两个维度对权利进行关注。永久权利的视角应该关注产权，关注社会公平与公正，过程权利的视角应提升市民在城市更新中的知情权、参与权与决策权。报告同时提出过程权利视角下基于政府、企业及社会掌握的知情权、参与权与决策权对城市更新的公平性提出了分级建议，即不公平、象征性公平与实质性公平。

报告结尾对规划师角色提出了其个人见解，她认为规划师的角色与定位应该从争取利益的服务者转向公益底线的守护者、从权衡利益的协调者转向公平公正的游说者，从寻找方案的设计方转向协调方案的统筹者。规划师在思想上要坚守与坚持，方法上要聆听与学习，技术上要不断的创新与探索。