导读

2018年11月24-26日，2018中国城市规划年会在浙江省杭州市举办，本届年会的主题是“共享与品质”。

环境保护部环境规划院院长、研究员，中国工程院院士王金南以“碧水蓝天——共享而短缺的城市生态产品”为题作了大会报告。以下为报告内容全文，并经作者审核后授权发布。

我的报告内容分为三部分，第一部分是城市优质生态产品的供需形势；第二部分是影响生态产品供给的制约因素；第三部分是提升城市生态产品的主要思路。可以说，我的报告与今天的《2018中国城市规划年会》大会主题“共享和品质”非常吻合。

一、城市优质生态产品的供需形势

1.新时代城市生态环境保护新要求

优质的生态产品成为人们美好生活的重要需要之一。人民需求随着收入、文化教育水平的提高而提高。我国城市化已经进入到缓升期，人均GDP达到八千美元左右，人民群众对环境质量和城市生态产品的诉求上升一个新层次。习近平总书记对城市优质生态产品做了很多指示，特别是党的十九大提出“确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现”，也就是到2035年生态环境产品应该是要过硬的。这个过硬的、有质量的生态产品是什么样？现在还在研究中。我们形象的描述为蓝天白云、繁星闪烁、清水绿岸、鱼翔浅底、吃的放心、住的放心、鸟语花香、田园风光等，这些都是高品质的生态环境产品因素，但真正达到这个水准还非常困难。习近平总书记关于生态环境产品方面有很多金句，比如“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，这就是今天大会所说的“共享”概念。还有“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”，对于大气污染比较严重的地区的老百姓来说，蓝天白云是一种无比的幸福，非常值得珍惜。

生态产品供给水平持续增长。十八大以来，我国生态环境产品供给取得了很大进展。2013年大气污染防治行动计划开始实施，至2017年圆满完成了计划目标，其中，京津冀、长三角、珠三角重点区域的PM_2.5平均浓度分别下降了40%、34%和28%。北京2017年的PM_2.5浓度达到了58ug/m³，比“京60”的目标少了2 ug/m³，相当不易。从全国地表水监测看，当前整个大江大河的水质要好于80年代。从城乡生态环境公共服务供给的角度来看，也有比较大的好转。在城市层面，全国城市每天污水处理能力达到1.25亿吨，世界上最大。在乡镇层面，2011年至今上升幅度也很大，在农村也取得很大成就。

图1 京津冀PM_2.5年际季节变化图

2.城市生态产品的供给：不充足不平衡

总体来说，城市生态产品供给的速度在加快，优质产品持续增长，但供给仍不平衡不充足，与老百姓追求的美好生活还有很大差距。宜居城市短板之一，或者说最大的短版，就在生态环境产品方面。在大气、水、生态以及资源能源效率方面，中国主要大城市与国际大城市仍存在较大差距。

在大气环境方面，我国空气质量有所改善，但全国只有99个城市的空气质量达标。和世界其他国家相比，2017年全国338个城市的PM_2.5年平均浓度为43 ug/m³，世界排名第78位。京津冀、长三角、汾渭平原等都是比较严重的区域。同时一些重点区域治理完以后，一些新的污染区域又冒出来，这是我们面临的新形势。同时，蓝天有时也会存在空气质量超标问题，主要是臭氧（O₃）超标。这个指标很独特，可以形容它是“上天成佛，下地成魔”。在对流层，它是个好的指标，要保护它，因为在对流层浓度降低时会提高太阳的辐射，对我们的皮肤产生明显的影响。西方国家非常关注臭氧问题，他们愿意花钱把氟利昂都替换了。当这个指标落地的时候，跟我们人群呼吸接触，就变成不好的指标，对呼吸道健康产生影响，现在也是我们面临的新问题，而且是全世界的一个难题。

图2 这样的蓝天也可能O₃超标

在水环境方面，总体上来说我国有10%左右的水体是有污染的，特别是在城市中有很多黑臭水体。这是住建、环境等部门正在抓的重点工作领域。湖库是我国很多城市的饮用水源地，但是全国湖库一半以上都存在富营养化污染严重的问题，这也是治理很难的问题。

在土壤环境方面，这是我们面临更艰巨的环境问题，比大气治理和水治理更难。根据原国土资源部和环境保护部的监测数据来看，有19%左右的监测点位数据是超标的。这里面有很多的原因，如土地的施肥用量和强度大的问题。

生态空间被挤占问题突出。在城市生态产品方面，像湿地这类土地，被定义为可开发的废弃的土地类型。十八大以后，生态空间的概念得到了很大强化，但过去没有这个概念，所以生态空间被挤占的很厉害。

近岸海域污染与自然岸线保有率下降。我国很多城市都处于海边，近岸海域的污染较为严重。大陆自然岸线保有率从20年前的高于90%下降到不到40%，所以现在提出自然岸线包括近岸海域都要进行保护。

我们把全国各省的生态产品，特别是不同类型的生态系统进行货币化，定义为生态系统生产总值（GEP）。用全国31个省2015年生态系统生产总值（GEP）与各省GDP做对比，研究发现东部省份大部分是GDP远高于GEP，西部省份GEP则远高于GDP。可以看出，不同地区在整个国家发展中的功能定位是不一样的，不同地区的主体功能是不一样的，这也涉及到统筹平衡发展的问题。我们用GEP除以GDP，得到绿金指数（GGI），GEP就是青山绿水，GDP就是金山银山。上海的GGI是0.14，到西藏这个指数就变成46。从这个层面上，就可以看到国家有向西部地区进行生态补偿的现实意义。

3.生态产品不足造成健康损害不可轻视

生态产品供给不足反过来会影响公众的健康，这在国际上是一个很热门的话题。这些不足对我们的健康带来的影响程度，学术界对此有很多的争论。世卫组织2016年公布的世界城市空气质量数据表明，全世界约有92%的人口生活在空气污染程度超出限值的区域。每年有近300万人直接或间接因室外空气污染而死亡，同时室内空气污染所带来的威胁也不可等闲视之。

4.生态产品供给不足正在影响社会稳定

生态产品供给不足还会带来社会稳定的问题。现在环境问题已经成为导致社会不稳定的重要因素。最近十几年，大家在媒体上看见很多关于化工原料泄露或者污染的报道。这些事件一部分是跟老百姓乃至儿童的健康相关的，比如血铅事件。这些都应该引起我们足够的重视。

二、影响生态产品供给的主要制约因素

1.环境与发展仍处于攻坚对峙阶段

总体上，环境与发展仍处于攻坚状态，特别是人口增长、城市化推进对环境仍有不小压力。人口增加对环境资源的直接需求上升，而城市化每提高1个百分点对资源所带来环境的影响都是边界上升的，而且边界上升的速度都是很快的。同时，在我国原出口导向的经济模式中，产品出口之后，污染物排放是算做国内污染排放指标的。把环境与经济两个指标放在一起，我们会看到一个很有趣的结果。2006年我国GDP世界排名第四，到2010年后一直稳居第二。根据耶鲁大学给出的环境绩效指数（EPI）报告，我国EPI从2008年开始下降，在2014年降到43分。到2016年，指标体系进行调整，EPI指标有所回升，但大体的趋势没有变化。

随着人均GDP上升，环境污染程度加重。到达一定阶段后，随着经济发展环境污染会下降，环境质量会改善。这中间就会出现一个拐点，不同国家和不同的环境问题的拐点是不一样的。发达国家的拐点在人均10000-40000（美元）之间时，但二氧化碳排放量现在也没有实现拐点下降；新型工业化国家的拐点是人均5000-20000（美元）。对我国东部一些城市进行研究发现，这个拐点是人均2000-18000（美元）。举个生动的例子，从改革开放到现在，深圳经济发展与PM_2.5之间就呈现一个库兹涅兹曲线，它的拐点是2007年左右。目前，深圳PM_2.5浓度可以达到30ug/m³左右的水平，深圳现在的目标是“欧洲蓝”，争取达到25ug/m³的标准。

2.唯GDP发展理念尚未根本转变

目前，在我国，唯GDP的发展理念总体上没有根本性转变。从2004年至2015年，环境退化成本占GDP的比例保持在3%左右，东部一些经济大省的表现更为明显。

3.生产方式较为粗放，资源效率不高

在产业结构和资源效率方面，总体上来说还有比较大的提升空间。当前主要城市仍处于二产、工业占主导阶段。从全世界的角度看，我们用了世界的23%的能源，50%的水泥，64%的原煤，45%的钢铁，却只拿到全世界15%左右的GDP，效率较低。

4.空间布局不合理，生态环境风险高

在开展城市环境总体规划研究过程中，首要目标就是解决生态环境空间问题。目前城市生态环境空间不合理、生态环境风险高的问题特别突出，而且有些非常敏感。工业尤其是污染工业布局在城市上风向、水的上游，对城市生态环境带来较大影响。

另外一点是风险企业的问题。风险企业沿江沿湾布局，加剧了水安全的严峻形势。在长江经济带，生态问题和风险问题是最突出的环境问题。像长江特别是中下游，分布着很多化工类风险企业，对下游有很大的风险。这些工业企业布局在规划中非常关键。

三、发展城市生态环境产品的战略思路

总体来说，最根本的是要全面贯彻习近平总书记的生态文明思想。习近平总书记在生态文明方面对世界的可持续发展做出了巨大的贡献。联合国环境署专门发布了一本书，书名就是“Green is Gold”，也就是我们所讲的“绿水青山就是金山银山”。我们要坚持贯彻习近平总书记生态文明的思想，特别要坚持“人与自然和谐共生”的科学自然观，坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观，坚持“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观，坚持“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观。建议城市规划工作者们把这个思想当作新时代城市规划的新实践标准。

1.坚持生态优先、绿色发展理念

目前，浙江的发展模式体现了他们遵循生态优先、绿色发展的理念。这两年，上海和北京都出台了新的城市总体规划，“减量发展”和“城市空间生态优先”的理念也得到了比较好的体现。

2.强化环境空间管控，优化空间格局

国家提出了统筹“生产、生活、生态”三生空间体系和“城镇、农业、生态”空间体系。在这两个空间体系里面，都把生态空间摆在了很重要的位置，这是现在规划界很大的进步。从生态环境角度来说，它本身就是用空间管控的思维。空气质量标准是分类的，空气质量一类区是自然保护区，是野生动物生活的地方，是江河源头区，它们享受一类空气质量标准。二类区是生活区。水环境还划分了各种功能区的质量标准。土壤分为农用地和建筑用地两大类。同时，排放标准也应这样，对不同功能区执行不同的排放标准。这些需要生态环境部门、住建部门、自然资源部门一起来具体落实生态空间管控。

3.开展达标行动，提速供给进程

虽然要提供高质量的生态产品很难，但也需要规定一个达标时间来达到现在的标准。目前，城市空气改善进程不尽如人意，花了很大的力气和成本，但成效不像老百姓期望的那样显著。需要指出的是，相关法律以及党中央国务院出台的文件里都明确规定了城市空气质量达标，这是地方党委和政府的法定责任和政治担当。所以这个工作必须往前走，地方政府必须明确什么时候让当地的空气质量达标。现在南方一些城市，已经开始制定达标时间路线图，比如杭州目前的PM_2.5浓度是45 ug/m³，跟标准相比还有10 ug/m³的差距。杭州市政府现在制定的是2022年亚运会的时候要达到国家二级标准。

根据目前空气质量达标进程，空气质量改善的速度还是比较快的。2013年到2017年我国PM_2.5浓度下降速度是美国的两倍，非常难得。但按照目前的速度，很难实现到2035年全国338个城市全部达标，还需要采取额外的措施才可以实现。此外，在其他方面，也要制定实现“碧水保卫战”和“净土保卫战”的目标的时间路线图。

4.标杆引领，打造样本

做好美丽城市的典型试点示范。杭州市自2013年推进美丽杭州建设，取得了显著成效，美丽杭州更有特色。新时代结合美丽中国建设目标、城市美丽建设要求，杭州市正开展生态文明之都、美丽城市建设。在浙江还有很多像两山示范区的实践规划，比如湖州、丽水、衢州等，也是非常好的样本。

四、结论

高质量的城市生态产品是当今乃至实现两个一百年目标进程中最稀缺的公共产品。城市生态产品稀缺不仅影响我们当代人的福利和健康，而且继续影响我们的子孙后代。希望我们的规划师要坚持生态优先、绿色发展理念，把生产城市生态产品作为城市重要功能，留足生态环境空间。希望各界一起推进城市规划创新和转型，走新型城镇化道路，实现城市生态、健康、低碳、宜居和可持续发展。