导读

2020年9月25日，2020年中国城市规划学会城市生态规划学术委员会专题会议以线上方式召开。自然资源部土地整治中心副主任罗明在本专题会议作题为《山水林田湖草生态保护修复工程的实践》的特邀主题报告。

罗  明  自然资源部土地整治中心副主任

习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话：“人类不能再忽视大自然一次又一次的警告，沿着只讲索取不讲投入、只讲发展不讲保护、只讲利用不讲修复的老路走下去。”

这为我们做生态保护修复进一步指明了方向。联合国的生态保护专家认为，要应对全球气候变化，生态修复可能可以有30%的贡献率。同一天，自然资源部颁布了省级国土空间生态修复规划编制的通知，要求各省开始编制生态修复专项规划。生态修复专项规划和我们刚颁布的全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划的区别是，该规划侧重于生态空间，而即将开始编制的省级生态修复规划将覆盖生态、农业、城市三大空间，是国土空间规划的一个专项规划，和《全国生态保护和自然资源利用规划》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》是衔接的关系，规划期是2021-2035年，我们中心承担了《省级国土空间生态规划编制指南》研制工作，正在抓紧研制规程。

山水林田湖生态保护修复工程的来源是，习近平总书记2013年11月份讲山水林田湖是一个生命共同体，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。这是山水林田湖生态保护修复的顶层设计。

2014年3月，习近平总书记说山水林田湖要像中医一样，确定了系统整体观。

2015年，习近平总书记亲自部署，在党的十八届五中全会上明确提出实施山水林田湖生态保护和修复工程，筑牢具体行动。

2017年5月，进一步确立保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖，确立首要原则。

2017年，在深改组会议上，又将“草”，纳入山水林田湖生命共同体。

2018年，更进一步强调人与自然是生命共同体。

2019年，在黄河流域研讨会上，进一步强调山水林田湖草要综合治理。

2020年8月，把“沙”加入山水林田湖草，进一步强调整体性。

一

为什么要实施山水林田湖草生命共同体的生态保护修复工程呢？我们国家生态保护修复工程开始较早、规模较大。从三北防护林体系建设工程开始，98年大洪水后进行了一系列长时间、大范围生态保护修复工程。这一点也得到国际认可，国际生态保护修复专家认为中国退耕还林工程是世界上最大的生态保护修复工程，确实起到了防洪以及水土流失这两项服务功能。但是它过分强调防洪和水土流失，退耕还林83%都是单一树种，这种单一树种的生物多样性可能还不如旁边高自然景观价值的农田，这就进一步造成蜜蜂、鸟和昆虫的丧失。我们做生态保护修复工程，在种树时也要全面考虑山水林田湖生命共同体的作用。中国农业大学宇振荣教授团队对北京百万亩造林做了一个专项调查，发现百万亩造林中93%是单一树种，生物多样性远远低于旁边的自然农田。

某省的治水项目，为了防洪，截水、护岸硬化也造成生物多样性的丧失。万倾良田建设，在高标准农田建设中，占补平衡新增耕地的来源大部分都是坑塘、边角缓冲带以及生态避难岛，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田的后果是造成进一步生态系统的退化、破坏以及生物多样性的降低。财政部、自然资源部、生态环境部2016年启动第一批山水林田湖草项目，2019年起发布了6个重要文件，对山水林田湖草生态保护修复资金使用、项目审批、项目宗旨、项目储备库制度、项目指南进行了密集研究和文件发布、严格管理。

二

什么是山水林田湖草生态保护修复工程？《指南》刚刚颁布，上面是《指南》的定义，初稿时我们团队给出的定义是：

山水林田湖草生态保护修复工程是以生命共同体理念为指导，依据国土空间规划和生态保护修复专项规划，以保证国家生态屏障和重点生态功能区健康安全为目标，在景观尺度上，统筹考虑山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，优化国土空间布局，调整土地利用结构和关系，对退化、受损和毁坏的生态系统进行恢复的活动。

到目前为止，全国围绕“两屏三带”共部署25个山水林田湖草生态保护修复项目，中央投资预计500亿，已下达443亿，地方有的是1：1配套，有的是1：2配套。

这些项目主要是在“两屏三带”，比如围绕青藏高原屏障部署了青海祁连山、甘肃祁连山、西藏拉萨河三个生态保护修复项目。

甘肃祁连山生态保护修复工程目标是实现祁连山生态环境明显改善，生态安全屏障及水源涵养功能明显增强，生态系统服务和保障功能明显提升，构建完善的祁连山生态系统保护修复和管理体制机制。其中一个子项目，由于长期过牧和过垦，造成土地退化、水土流失，修复前已经基本不能耕种，当地农民自愿退出。该项目修复目标是防止沙化、退化土地对祁连山自然景观区造成的影响。这个项目采取自然修复的方法，建立围栏并在周围种树，用项目资金每人每年补贴500元，把农民变成护林员，区域土地权属不变仍归村民所有，只是不允许放牧。下图是两年后实地拍摄的图片，植被覆盖率已经达到100%，灌木和草的覆盖率非常高、树长得稍微差一些，恢复效果非常好。

黄土高原和川滇屏障部署了陕西项目和云南抚仙湖两个项目。云南抚仙湖是我们国家内陆最大的淡水湖，淡水资源非常宝贵，最主要的目标就是减轻抚仙湖被污染的风险，不要成为第二个滇池。目标是全面修复抚仙湖周边流域退化的生态系统功能，提升环境承载力、保持水安全和水健康。分为山上、坝区以及湖周边等几个治理单元：山上采取的措施主要是大面积退耕还林，原来有耕地种了枸杞。在坝区对6.9万亩大肥大水面源污染的农田进行结构调整，调整成种植烟叶和蓝莓，大大减少农药施用量，减少对抚仙湖水质安全的影响。临近抚仙湖的岸边有大量村庄、鱼塘，腾退成湿地，通过一系列组合拳，使抚仙湖的水质污染的风险得到了降低。

东北森林带安排了吉林长白山、黑龙江三江源两个项目；在北方防沙带安排了内蒙、河北、新疆等四个项目；南方丘陵地带，安排了福建、江西、广东、广西4个项目。其中福建项目修复目标是闽江流域生态系统整体治理和系统修复，主要是护闽江的一江清水从山上到海洋。福州段，山上主要是黄楮林自然保护区，次生林比较多，林业生态系统退化比较严重；在闽江两岸，农民种了大量橄榄，使用了大量除草剂，两岸树底下光秃秃的，造成水土流失；闽江入海口有互花米草，外来物种入侵非常严重。整个项目通过从山上到海洋整体沿线不同治理单元问题的诊断，从山上自然保护区、水源涵养、水土流失防治、林木补栽以及林权购买等一系列措施，来恢复森林生态系统，岸边除了大量橄榄树不恰当的除草，还有一些矿点，矿点恢复以及违法矿山的治理，以及整个闽江河段岸的破损进行连接和修复。在江口地区，互花米草目前是一个世界难题，没有好的解决办法，他们尝试把互花米草机械除掉之后，大量种植红树林，希望借红树林的占位和人工协助，恢复这一块红树林的生态位和生态系统。这个项目正在进行当中，至于效果怎么样，还要看后续成效。江西的项目很有代表性，赣州是我们国家赣南稀土最重要的地区，有大量稀土排土厂，通过治理栽上赣州脐橙，跟农夫山泉合作成立科研示范基地，发展脐橙产业，从栽种到储藏、榨汁、运送一体化。

在长江流域安排了贵州、重庆、四川、湖北、湖南、浙江6个项目；在黄河流域安排了宁夏、山西、山东、河南5个项目。山东项目的口号是大汶河是南水北调最后一个沉淀池，保证整个大汶河区域的水安全，对整个流域进行系统治理。

三

通过25个试点工程进一步验证了，当过分强调粮食生产、高标准农田建设等生产功能，用大肥大水、多季种植能达到粮食供应能力的提高，但同时有可能损失了其他生态系统的服务，比如授粉服务、调节服务、碳服务。生态系统功能有时是有冲突的，如何提高生态系统整体功能、如何在协调上下功夫，是山水林田湖草生态修复工程非常重要的课题。山水林田湖草确实是一个生命共同体，要在这个共同体下实施不同工程类型，也为山水林田湖草下一步试点积累非常宝贵的正反两个方面的经验。

基于这些经验，最近自然资源部出台了《山水林田湖草生态保护修复试点工程指南》，财政部、自然资源部和生态环境部三家联合发布。在指南中，我们充分借鉴国际上基于自然的解决方案的全球标准以及国际生态恢复协会生态系统恢复的两大国际标准，如何利用自然的生态系统解决人类面临的一系列社会挑战，包括气候变化、生态生态服务、生物多样性下降、粮食安全、减灾等。如何将这些国际标准和中国的实践相结合，我们进行了尝试。我们要求山水林田湖生态保护修复项目在景观尺度上进行问题的诊断、产生问题的原因以及在哪里、什么时间布设项目，我们把国际标准跟它进行对接，它叫景观尺度。在项目区范围内实现项目清单，有时序、有资金概算，这样就明确了整个项目是针对主要目标来实施部署，防止搭车项目进入。更重要的是如何体现它是一个共同体，在景观尺度上进一步和基于自然的解决方案进行对接。

项目清单出来之后是生态系统尺度，我们跟生态系统恢复的国际标准进行对接，我们考核不是看治理了多少力度，而是首先要消除外界胁迫，然后是物理化学条件、生态系统的组成和功能。生态系统的恢复在我们国家一般叫治理单元，有了项目清单之后，一个项目是一个治理单元，在生态系统的尺度签定合同。比如和乡镇政府签订一个治理单元的整体合同，这个治理单元的目标也是明确的，怎么样治理也是明确的，要达到工程设计的尺度。治理单元之后才是场地尺度，跟中国实践相结合，在场地尺度上，种树的、治水的、护田的，比如乡镇拿到一个综合合同之后，再统筹林、田、水、路、林、村等各项工程一起汇集。在整个项目区范围体现整体保护，生态修复是在生态系统的尺度上，综合治理是在子项目尺度上进行，试图把国际上的先进经验和工具与我们国家的工程管理实际以及工程管理不同部门、不同层级进行有机结合，通过这样的指南来体现生命共同体，而且通过这样的指南剔除那些伪的生态保护修复项目，以免借着生态保护修复的名义破坏生态系统，我们想在这个方面更进一步发挥标准和科学家团队的作用。

我们在指南中进一步引入国际上先进的参照生态系统、恢复力，强调适应性管理，现在很多项目都是刚性的，绩效考核指标和财政体系是以基建体系管理项目，这对生态系统来讲非常不适合，因为生态系统施工过程中会发现很多新的问题，基于观测、基于证据来修改前面的方案，如果方案不允许修改，很可能规划和设计无法实施，或者实施完成后对生态系统产生进一步破坏。目前的管理制度显然不适应这一套管理方法，所以在指南中强调一定要全过程实行适应性管理，做规划的阶段就要把适应性管理的方法设计进去。

绩效考核中，我们在生态系统尺度强调一定要有参照的生态系统，不能硬性定一些指标，比如多少万棵树，当地的自然生态系统可能根本就不支持大面积植树造林，还是应当参照本地生态系统，或者参照破坏以前的生态系统，实在没有办法，可以做一个模型、指标，模拟一下当地自然区域的支撑条件，确定自己的生态恢复目标。进一步强调一定要以自然恢复为主，借助自然系统的力量，人类主要是消除外界胁迫或消除人类进一步对环境的破坏，培养协助自然，靠自然低成本和本土的智慧进行生态系统的修复。

我们刚刚出的指南是1+N，《山水林田湖草修复工程指南》是1，下一步还要推出实施方案编制规程、工程技术指南、验收指南、绩效评价指南。

我们参加了重要生态系统、重大工程的“双重规划”，“双重规划”划出“三区四带”，一共有47个重点工程，分重大工程、重点工程，下一步山水林田湖草工程落实“双重”规划以及山水林田湖草和生态修复规划，吸取前期大量生态修复的经验以及所犯的各种各样错误。我们在试点过程中发现规划无比重要，前面规划错了，可能后面满盘皆输，后面再做调整或者再做修补，都无济于事，尤其是我们国家很多管理都是刚性管理，我们在做前期规划时，规划目标一旦确定，管理部门就是按照你的绩效指标考核你，变更指标是非常难的，所以一个好的规划是成功的一半。

我非常愿意跟各位规划规划前辈、专家们一起把山水林田湖草生态保护修复以及国家的生态修复事业做好，为实现2060年习近平总书记对世界的庄严承诺，作出修复界以及规划界的贡献。

供稿单位：中国城市规划学会城市生态规划学术委员会