导读

2021年9月29日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由中国城市规划学会总体规划学术委员会（以下简称“学会总规学委会”）承办的专题会议十九“面向高质量发展的总体规划探索”在线上召开。学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师杨保军以“城市高质量发展的几点思考”为题作特邀主题报告。

杨保军  学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师

开篇：学会总规学委会的使命

学会总规学委会应当把握“总体规划”研究与实践的特点：

· 具有战略性眼光：把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，落实新时代的新任务、新要求；

· 坚持全局性思维：把握城市发展规律，将城市视为一个有机生命体，进行全局性、系统性、持续性研究；

· 掌握综合性手段：实施统筹与协调、管控与引导、技术与政策、评估与监督、激励与惩罚等综合性手段。

承德市避暑山庄中有一个四知书屋，取名是借用了《周易·系辞》里面的一句话：“君子知微、知彰、知柔、知刚，万夫之望。” “知微”就是要小处着手，“知彰”就是要大处着眼，“知柔”就是要有应变机制，“知刚”就是要有约束规则。所谓“四知参透，万夫所望矣”，如果能参透“四知”，把它落实到总体规划的实践中，就能够游刃有余。

图1 承德市·避暑山庄·四知书屋

主题：推动城市高质量发展

当前，我国城镇化水平已达63.89%，已经从以农业人口为主转变为以城市人口为主的国家，城镇化发展阶段已从外延数量扩张的“前期”到存量提质增效的“中后期”；人民对美好生活的需求已从“有没有”转向“好不好”，从生存阶段追求立足谋生，到发展阶段追求美好生活，到将来进入人的全面发展阶段，向往诗意栖居、营建精神家园。在此背景下，“十四五”规划纲要提出：”加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央统揽全局，站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求；是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径；是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径；是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。

实施城市更新行动，其内涵不是狭义的旧区改造，而是国家推动城市走向高质量发展的整体性、战略性部署。是围绕“人民城市人民建、人民城市为人民”的宗旨，通过“修复、保护、传承、融合、补缺、提质、贯通、开放”等设计手法，提升城市环境品质、激发城市多元动能、塑造城市幸福家园，形成以存量空间为主要载体、有机更新为主要手段、精细运营为主要模式的新型城市发展路径。

路径：城市更新的四个维度

1. 宏观：优化城镇格局、转变建设方式

要优化各层次空间格局，推动构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。我国的基本国情（巨大的规模体量，紧张的人地关系，显著的区域差异，特有的二元结构，悠久的农业文明，压缩的发展进程）决定了必须走中国特色城市化道路。“先布棋盘后落子”，从宏观到微观空间格局的优化是实施城市更新行动的前提。

（1）国家层面：完善国家城市与城市群战略性布局。促进国土空间均衡开发，构建“点、线、面”整体均衡、以我为主、攻守兼备的国土空间发展布局。

（2）城市群层面：建立生态共保、环境共治、设施共享、产业共兴的区域协同体制机制，推动城市从“万马奔腾”走向分工协作。

（3）都市圈层面：改变中心地区人口、经济过度集聚、外围地区强度陡降的不合理状况。推进都市圈内公共服务一体化、均等化，生态保护修复协同化。通过中心地区功能疏解、重组，形成多中心、网络化、均衡协同格局。

（4）超大特大城市层面：调整空间结构，推动组团式发展，建设连续贯通的生态廊道，管控人口密度和建筑高度，推进功能融合，完善公共服务，提高完整社区覆盖率。

图2 城市中连续贯通的生态廊道

（5）县城层面：加强县城基础设施和公共服务设施建设，依托当地资源禀赋推动特色化发展，更好吸纳农业转移人口，实现就地城市化。

2. 微观：以人民为中心、提升城市品质

要从老百姓身边的“小事”着手，满足人民群众对城市宜居生活的新期待。着力解决城市发展过程中的不平衡不充分问题，创造优良人居环境，补齐设施短板、提升城市韧性、保障人民生命财产安全，始终做到城市发展为了人民、城市发展依靠人民、城市发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。

（1）社区更新

居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。提升居住社区建设质量、服务水平和管理能力，使人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

要为人民群众，特别是超大、特大城市的“新市民”，提供可支付、高品质的住宅和社区空间，从而吸纳高素质人才、提升城市竞争力。深圳市微棠元芬社区城中村改造给了我们一种可借鉴的模式。通过党建引领下的政府、村股份公司/业主、租户/原住民、运营商/合作商的多方参与，通过微改造实现了环境提升、文化传承、特色塑造、空间落位、安全提升、公寓改造、商户提升，为“新市民”提供了低成本、高品质的社区空间，提升了社区活力和价值。

图3 深圳市·微棠元芬社区 城中村改造

（2）水系统综合治理

要用统筹的方法、系统的思维解决城市内涝问题。一是统筹区域流域生态环境治理和城市建设，全面实施生态修复和功能修补工程；二是统筹城市水资源利用和防灾减灾，全面实施全域海绵城市建设工程；三是统筹城市防洪和排涝工作，全面实施城市排水防涝设施补短板工程。同时，水空间具有多重功能，不只是防洪排涝，要重视水生态、水环境、水安全、水生活、水文化。

新加坡碧山公园河道修复是一个成功案例，人工渠化的河道恢复成自然河道后，城市韧性大大提升，生物多样性增加30%。沿江城市滨水公共空间可以探索弹性利用模式，分级设防，雨旱两宜，水进人退，水退人进。

图4 新加坡·碧山公园 河道修复

3. 管控：守住底线底边、健全法规标准

要发挥有为政府作用，强化底线管控，推进面向城市更新的制度供给。政府管控作用体现在：保护自然生态、传承历史文化、慎拆既有建筑、强化密度管控、加强高度管理、注重风貌引导等方面。

（1）实施城市生态修复

首先要认识到城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的复杂有机体。这三套系统相互支持、相互支撑，任何一个系统出现问题，都会影响整体效应的发挥，不可偏废。其次要认识自然生态系统的重要性，把握其规律。自然生态系统为人类提供了广泛的产品和服务，是人类赖以生存繁衍的生命支持系统，良好的自然生态系统是人和社会持续发展的根基。

山水林田湖草是有机生命体。山为水宗，山青才能水秀；人地相谐，才有人杰地灵互促。正如白居易怀念孟浩然的诗句：“楚山碧岩岩，汉水碧汤汤。秀气结成象，孟氏之文章”。意思是襄阳的自然山水浸润滋养，成就了孟浩然的山水诗章。

秦岭与西安的演变历史给予我们深刻的启示。秦岭是西安的生态根脉，汉唐时期秦岭是郁郁葱葱的原始森林，水源涵养功能健全，所以秦岭72峪水脉丰沛，形成了“八水绕长安”的胜景。后来因为过度砍伐林木，原始森林逐渐被毁，水源涵养功能丧失，生态系统退化，水脉枯萎，河道干涸，严重影响了城市发展。

图5 秦岭生态保护与西安市兴衰的关系

所以，生态修复是生态文明建设的题中之义，维护自然生态系统的安全健康是万世之基。从实践看，各地开展生态修复都取得显著成效，徐州尤为突出。采矿与修复利用、变废为宝古已有之。如绍兴东湖，采石矿坑修复为风景名胜。值得一提的是，故人采矿时，偶尔还会匠心独运，给后人留下宝贵遗产。如柯桥的“云骨”，是隋唐以来采石而成的一大奇观。形态也美，名字也佳。南京汤山，百年采石烧制水泥留下创痕，通过生态修复，融合园博园盛会，实现华丽转身。公园、乐园、花园、家园四园融合，打造旅游休闲度假目的地，成为中国园林传承创新的精品力作。成都着眼“山水城”理想格局，雪山下的公园城市，标定了成都的自然地理区位和历史文化方位。杜甫有一首家喻户晓的诗：“两个黄鹂鸣翠柳，一行白鹭上青天。窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船”。让人体会到美景天成、巧于因借的设计匠心，也能遥想出“把盏西窗下，悠然见雪山”的场景。

图6 绍兴市·东湖 历史上的采石矿坑修复

（2）保护传承历史文化

城市更新决不能搞大拆大建，而应该遵循“留、改、拆”的原则。成都市宽窄巷是历史文化街区保护、修复、活化的更新案例。其坚持保护规划先行，明确保护范围、保护更新原则和具体的保护要求。在规划设计阶段坚持“肌理不变、尺度不变、质感不变”，在严格保护的原则基础上进行详细的测绘、调研，制定保护、维修、复建、更新的办法；在维修、复建阶段坚持“风貌不变”，采用传统的木结构形式和传统施工工艺，根据测绘图纸落架重修，充分利用原有建筑材料与装饰构件，妥善保护土墙、砖墙、门头、构件等不需更换的部位；在实施运营阶段坚持“内核不变”，保护原有丰富形态，延续市井生活气息，采用“条件成熟一个院落实施一个院落”的动态实施，既保证了多元化特征，又使每个院落的形态都不尽相同，没有统一规划、设计和建设带来的整齐划一的生硬感觉。同时探索了“三位一体”的运营模式，政府经营环境，企业经营市场，民众经营文化。采用“只租不售” 的招商模式，管理与经营相分离，促使业态持续优化与升级，提升了活力与魅力，平日游客三、五万，节假日达十万，成为成都一张城市名片。

图7 成都市·宽窄巷整治 肌理不变、尺度不变、质感不变

4. 引导：坚持市场主导、激活多元价值

要发挥有效市场的主导作用，促进城市资产保值增值，探索可持续的城市运营模式和生态文化产品价值实现模式。

过去城市开发建设方式本质是以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的闭环。这种路径依赖严重制约了经济发展方式的转变。存量更新时代不能沿用这种模式，要探索以价值提升、资产增值为核心，以盘活资源、升级业态为手段，以城市运营、增值服务为支撑的新模式，倒逼经济发展转型。同时，围绕转变城市开发建设方式深化改革，形成一套与大规模存量提质改造相适应的金融、财税、土地等政策体系，促进要素资源更多流向城市提质增效项目，促进资本、土地等各类要素资源根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上推动经济发展方式转型。

（1）推动多方参与、实现共同缔造

李克强总理曾经夜访宽窄巷，跟大家聊起《五绔歌》的典故，对随行的地方负责人说“巷子可以窄，造福百姓的思路一定要宽。”——中央领导一直心系民生，城市更新中也有“放管服”的问题。

南京小西湖是居住类历史风貌区的更新案例。政府、企业、社会、居民、学者联合起来，共同缔造（共商、共建、共享、共赢）。以院落和单栋建筑为单位，采取“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”方式，降低片区人口密度，释放建筑空间，改善生活环境，激发片区活力。更新中保留原有建筑格局和传统街巷肌理，尽量留存历史记忆。有位住户将自家院落开放，与游人共享，并觉得此举改变了自己的生活态度和交往方式，心情比以前舒畅多了。这就是王蒙徽部长一直倡导的“共同缔造”的社会意义，它可以增强社区居民互信、互助、互爱，有利于构建和谐社会。

（2）贴近百姓需求、融入基层社区

疫情出现后，扩大内需战略更为急迫。成都市猛追湾是一个成功的更新案例。原来是一个衰退的滨河老街区，一条交通性道路阻隔了街区的亲水性。现在成了成都著名、全国闻名的活力休闲区。它融入了艺术、科技、文创等元素，充满了成都市井味道，极具时尚感和生机活力，成为网红打卡地，消费热点区。在城市更新中注重完善城市功能、植入现代产业、培育新型业态、营造消费场景、创造美好生活是成都的经验。

图8 成都市猛追湾 城市更新

成都市音乐坊是另一个成功案例。很多城市都在搞大型文化设施建设，但这些设施的选址很关键，往往决定后期的使用维护管理，影响项目成败。很多大型文化设施利用率不高，就是与周边社区拉开了距离，脱离居民生活需要，无法产生日常生活的积极互动。成都音乐厅的选址贴近音乐学院，不远还有四川大学的华西校区和望江校区，高校有大量音乐爱好者，形成规模较大的群众基础。音乐厅好比一颗种子，播种在肥沃的土壤里，有适宜的气候，很快就会生根、发芽、结果。这就是由音乐厅这一触媒引起的城市更新，并逐渐使整个街区形成具有鲜明特色的音乐坊的故事。音乐坊占地面积约1.2平方公里。以打造“世界音乐族的追梦天堂”为目标，目前已构建出由音乐专业人才、爱乐者、乐器销售培训及泛音乐商业等形成的音乐生态基础。音乐业态快速成长，音乐文态不断滋养，排练也吸引人看。街区空间形态随之进行适应性改造提升，如道路步行化改造，并联通滨江绿道，形成步行网络。

图9 成都市音乐坊 城市更新

结语：总结与思考

新的城镇化阶段和人口结构变化要求推动城市高质量发展，而城市更新行动就是推动城市高质量发展的总体战略。

城市更新行动的总体目标是：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

城市更新行动的内涵是推动结构优化，功能完善，品质提升；关键是转变开发建设方式；路径是统筹城市规划建设管理；目标是提升城市魅力、活力、竞争力。

“四知参透，万夫所望矣”，城市更新行动需要大处着眼、小处着手，建立政府约束规则和市场应变机制。

*本文内容根据会议现场速记整理，稿件已经本人审阅。

报告整理人：董珂

供稿单位：中国城市规划设计研究院