导读

2021年9月26日，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都市成功举办。中国城市规划学会副理事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学建筑学院教授尹稚做了论坛主题阐释报告。以下为报告的主要内容。

尹    稚  学会副理事长，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学建筑学院教授

继中发44号文《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展战略导向作用的意见》和中发18号文《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》两个完善国家规划体系的纲领性文件文发布之后，国家按照“多规合一”的思路着手进行规划体系改革。三年以来遇到了各式各样各方面的困难和声音，一部分人觉得可以以一个规划打天下，一部分人觉得改革带来了直接利益的损伤，各级市县政府也还没有完全理清头绪，因为规划体系改革目前只是开了个头，未来的走向和诸多方面内容，当下下结论还为时过早。

尹教授指出，现如今国土空间规划在新旧体制的交替过程中，暴露出一系列机制不健全、新业务规程标准冲突、审批机制不协同等机制协同性问题。如就审批机制而言，传统面面俱到式的规划是不是还能走得通？应当如何落实中央对这一轮改革提出来的精简审批流程的要求，真正做到管什么批什么，从而大幅度缩减行政成本和审批时间。他认为规划层级相比较而言更加微观，只要自下而上有统一认识，形成统一体系并不难。

此外更加严峻和突出的其实是实施落地的协同性问题，一方面目前规划实施的协同性还没有达到理想目标，“多规合一”仍在路上；另一方面对地方政府而言，还面临底线管控与真实发展的关系协调问题，在一系列资源环境和生态保护约束条件下的地方发展出路在哪里？

尹教授认为，首先目前大家普遍对“多规合一”的理解不到位，实际上“多规合一”是一个凝聚力量形成合力的过程。基于44号文重新回顾理解国土空间规划体系，我们要建立的是新的规划体系，一个经过多方多轮调试的规划体系，不是以某个规划为主体消灭其他的规划，也不是用一个国家规划代替所有分层级规划。而是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。因此从这个角度来讲，他很少用“多规合一”这个词，整个过程更多是凝聚力量，使多种规划朝着一个目标前进的过程。

其次，需要明确各项规划在制定过程和行政过程中如何发挥作用，制定过程涉及谁授权谁决策的问题，行政过程是解决所有目标实施和落地的问题。基于44号文可以有以下三方面理解：

1 要强化发展规划的统领作用

要提高国家发展规划的战略性、宏观性、政策性，增强指导和约束功能。我国五年发展规划已经超越了前苏联社会主义时期所谓五年计划的做法，国家发展规划不仅仅有侧重行动目标引领的五年近期规划，还有15年的中长期规划乃至远景规划。长周期的规划引领使得中国发展可以少走很多弯路，使得中国市场能向全球释放更多确定性的信号，长周期的规划体系是中国走向强国非常重要且有力的武器。

2 也要发挥空间规划的基础作用

发展规划与空间规划关系紧密，在分属不同管理部门的情况下，空间规划与发展规划可以建立形成相互支持和校验的关系。中国是持续几千年的文明大国，人居环境有非常强的历史继承性，第三次全国国土调查也使我们更加清晰的认识现状家底，也更清晰的知道生态保护修复还面对什么样的艰巨问题。规划空间实施的过程不是在一张白纸上的发展模型推演，而是在土地、人口等各要素的制约与参与下，经过一系列调和，最终形成适应某一特定发展阶段及特定环境的发展路径的过程。

3 更要强化专项规划的支撑作用

在顶层规划与机制保障之间，需要强化带有专业特征的规划，构建更加专业化的知识和工具体系来支撑规划网络的形成。例如我们引以为豪的高铁，那就是中国铁路线网规划的产物，不完全是用一般的发展规划或者国土空间规划师的知识就可以覆盖的，它需要更专业化的知识、更专业化的工具来支撑这张网络安全，否则这张网就是一幅美丽的图画，而不是一个可实施的国家规划。学科的细分是不可避免的，这是知识爆炸的时代，同时也是越来越远离简单科学，进入复杂科学探索的时代。这个时代不会再出达芬奇类的人物——既是最好的画家，也是最好的雕塑家，同时又是人体解剖的专家，还是工程师等。因此目前是以学科为条线对自然、社会、人文规律进行深度挖掘的时代。也正因如此越来越多的研究院正向着集成攻关、综合智库方向发展，用科学共同体的态度团结更多学科，共同将领域的事情做好。

最后，尹教授强调，在国土空间规划编制过程中，党和人民政府是第一责任人，人民代表大会是最重要的核心审批机构。作为规划从业人员而言，不要过于高估规划编制技术单位在整个政治过程与行政过程中的作用和地位。在绝大部分情况下，规划编制技术单位扮演的其实是一个科学参谋、工程参谋的角色。他相信一个完整成熟的规划管理体系在“十四五”或“十五五”期间将会逐渐磨合形成，最终国土空间规划会是一个多学科跨领域合作攻关，以人民幸福生活福祉和人类可持续发展为根本目标任务的规划体系。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院