导读

2021年9月28日上午，由中国城市规划学会规划实施学术委员会承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划四：陆海统筹国土空间规划实施”在线上成功举办。广州市城市规划勘测设计研究院规划研究中心主任王建军应邀作了题为《陆海统筹背景下广州海岸带规划思考》的主旨报告。

报告人 | 王建军 广州市城市规划勘测设计研究院规划研究中心主任

王建军认为，陆海统筹不仅是新时代国家空间发展的重要战略，也是国土空间规划的重要原则。海岸带是陆海统筹的核心区域，海岸带规划是落实陆海统筹战略的重要政策工具。立足于经略海洋意识较为薄弱、陆海空间问题日益突出、陆海统筹国家战略应运而生的时代背景，报告以河口型城市广州为例，针对其空间边界交叠、管理交叉缺位、陆海标准不一、岸线人工化程度高、功能缺乏统筹等问题，从生态保护与修复、滨海文旅长廊打造、海岸带产业布局优化、滨海魅力生活区构建、陆海开发保护格局谋划等方面提出广州市海岸带规划的核心战略，并结合实际情况建立陆海一体的空间管控方案，以推进战略的有效实施，为河口型城市海岸带规划提供了实践样本。

#1 陆海统筹的时代背景与概念体系

首先，王建军分析了陆海统筹的时代背景、概念体系及其实践过程中的重要抓手。

1 时代背景

第一，经略海洋意识薄弱。从数据的比对来看，以海洋经济为例，中国国内海洋经济总产值已经占到全国海洋总产值的10%左右的比重，但在海洋方面的投入却不及美国的1/10，更不能与日本传统的海洋强国的投入相比较。特别是在海洋研究、海洋科研方面的投入都亟待提升。

第二，长期向海要空间引发的问题日益突出。根据国家统计局数据显示：前50年填海面积只有16万公顷，但是近十年却迅猛增加了60~70万公顷，可见高达20万公顷的空间都是“向海要空间”所得，在此背景之下自然岸线越来越少，人工岸线越来越多，对海洋开发利用无序化显而易见，近海污染严重等各种问题在沿海地区屡见不鲜。

第三，陆海统筹上升为国家战略。在国家“十二五”规划中将陆海统筹上升为国家战略以来，“十三五”规划、“十四五”规划一直到党的十九大都明确提出加强陆海统筹，加快海洋强国的要求。

2 概念体系

自2004年张海峰先生在“纪念郑和下西洋600周年”研讨会上首次提出陆海统筹概念以来，学界对陆海统筹理论体系进行了广泛的探索，形成了以陆海国土空间战略地位平等为前提，以加快倚陆向海发展进程为导向，以协调陆海关系、促进陆海一体化发展为路径，以实现海洋文明、推进海洋强国建设为目标的战略要义；建立了全球尺度、国家尺度、区域尺度、城市尺度、地区尺度的多层级空间尺度体系，其中海岸带规划是城市尺度以及地区尺度等空间层级陆海统筹实施的重要抓手；明确了陆海功能与空间格局统筹、陆海自然资源保护与开发统筹、陆海管理体制统筹、陆海支撑体系统筹、陆海发展体系统筹相竞合的主要研究内容。

#2 陆海统筹的关键问题及管控措施

然后，王建军以广州为例，梳理了河口型海岸带的现状特征和陆海统筹的关键问题，提出海岸带空间战略及空间管控措施。

1 现状问题

包括空间边界交叠、管理交叉缺位、陆海标准不一、岸线人工化程度高、陆海功能缺乏统筹。

2 空间战略

江海一体，构建生态空间网络

深化细化全市通山达海的生态空间格局，形成海岸带生态网络。整合7条区域生态廊道、12组组团生态廊道、2个生态绿核和2个生态片区，形成6大区段保护修复指引，即古港历史人文景观段、汽车产业生态园区段、莲花山-海鸥岛涵养段、汽车-能源生态港口段、滨海生态新城段、海洋智创-生态港区段，并且加强以海岸线生态修复工程带动海岸带空间品质提升。

陆海相接，塑造滨海文旅长廊

围绕“海丝”主题、海防主题、生态主题等特色文化遗产打造滨海文旅主题文化游径；在现有绿道的基础上规划新增滨海绿道，基于景观节点完善滨海慢行网络；以“绿道+堤岸水闸整治+滨海公园”、“滨海公路+海岸驿站”模式综合提升旅游线路景观品质。

创新驱动，优化岸带产业布局

超前布局海洋科技产业，打造海洋科技创新核心区；保障基础设施用海用岸，优化传统产业用海用岸，谋划6大产业组团，即北部先进制造与服务组团、莲花山-海鸥岛滨海旅游与服务组团、庆盛科技与先进制造组团、南沙城区高端服务组团、龙穴岛万顷沙港口航运与临港物流制造组团、南沙现代渔业绿色生态组团。

城海融合，打造品质生活活力区

基于海岸带地区的黄埔鱼珠CBD、南沙湾、明珠湾、中科院明珠科学园等滨海生活地块，优化公共服务设施，营造品质高、活力强的海岸带生活区。

因地制宜，科学确定开发保护空间

衔接国土空间规划生态保护红线、城镇开发边界、双评价等成果，划定海岸带保护空间、发展空间和海洋预留空间；在此基础上，差异化塑造滨海空间风貌，形成3个特色风貌区并划定18个陆海统筹单元，推进岸段陆海协同发展，强化从总规层面到单元层面的深入传导。

3 管控措施

以“两线”（海岸线、建筑退缩线）为界将海岸带空间划为三个分区（近岸空间、滨海空间、近海空间），其中近岸空间指所涉海域空间，主要功能是生态、交通、渔业等；滨海空间即海陆交界的空间以生态功能、景观保护、海洋灾害防御等为主要需求。近海空间则主要是在陆上，强调建设强度和密度的控制，充分体现海洋风格，充分融合陆海管理要求，包括景观绿化等要求。在此基础上根据海岸线属性、陆域土地利用以及规划定位等因素确定四类岸段（生产作业岸段、生产防护岸段、生活亲水岸段、生态保护岸段），实施精细化管理，其中：生产作业岸段可以直接面海临水开发，应加强沿海建设、清退无关设施；生产防护岸段，有一定的非航运的生产功能，如石油化工、物流等产业，要求有30-50米的建设管控地段，仅用作生产防护的功能；生活亲水岸段则涵盖住宅或者公园等生活空间，要求有50-150米的管控地段。生态保护岸段则将管控带拓宽至150-200米。

#3 展望海岸带规划实施

最后，王建军对陆海统筹背景下海岸带规划实施的主要问题进行了展望。

第一，在海岸带规划的基础上，未来水务、海洋、土地等多个部门在管理上的空间边界如何落实？亟待顶层建筑和上层建筑的宏观指引以及学界的思考探索。

第二，海岸带作为专项规划，应与国土空间规划同步推进、相辅相成，在诸多方面都需要与国土空间规划相融汇，如海洋的“两空间内部一红线”与国土空间规划“三区三线”的衔接等问题，还需要针对海岸带规划如何融入现有国土空间规划的体系的深入研究。

第三，市级海岸带规划如何约束区、镇级总体规划和详细规划？目前详细规划仍沿用传统的控制性详细规划的要求，以用地、建筑及设施的管控为主，但是对海岸带功能区的管控缺乏明确规定，所以在详细规划中的边界厘定及和管控方式的衔接仍有待探讨。

第四，在具体的实施路径及统筹的逻辑上是否一定要陆和海按照统一的模式和标准做，还是在同一个体系下陆有陆的标准，海有海的标准，目前仍未有定论，我们希望更倾向于建立陆海两域同一体系，同一规划的一张蓝图，但在标准和具体模式上体现不同的特点。是否有必要编制实施陆海统筹单元详细规划及其可行性还有待于进一步探讨论证。

供稿单位：中国城市规划学会规划实施学术委员会