导读

2023年9月24日，2022/2023中国城市规划年会之学术对话四十一“协同治理：区域国土空间规划”在武汉顺利举行。会上，中国城市规划学会总体规划专委会委员、广东省城乡规划设计研究院有限责任公司国土空间创新所所长周祥胜作题为《广东省级国土空间规划协同治理探讨》的主题报告。

周祥胜  中国城市规划学会总体规划专委会委员，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司国土空间创新所所长、教授级高工

一、前    言

目前广东省级国土空间规划已获国务院批复，省内第一批市级国土空间规划也正在批复中。回顾四年多的规划编制工作历程，规划编制工作由中国城市规划设计研究院、广东省城乡规划设计研究院以及广东省科学院广州地理研究所共同组成编制团队，同时联合了17家技术团队开展20多项专题研究。

关于协同治理，编制团队一致认为协同治理更多地发生在规划编制完成且批复之后实施的过程中，但通过对四年规划工作的梳理，我们也发现有很多协同治理的理念体现在编制过程中，而规划本身编制的成果也是协同治理的成果展现。从宏观角度上来看，整个空间治理实际上是一个持续推进不断优化的过程，后期的治理也会更多地体现在不同区域、不同流域之间。国土空间规划作为空间治理的蓝图，在启动编制的时候就开展了相应的研究工作。在省级规划中以国土空间作为底板联合了多个尺度，包括省域尺度、流域尺度以及都市圈尺度，以总体规划来统领专项规划，协调各个不同尺度的空间布局安排，解决近期各个部门需要协调的一些内容和工作。

二、“多尺度”空间协同治理

1.省域尺度：提升生态格局完整性及生态系统稳定性，统筹陆海空间开发保护协调布局

广东是国家“两屏三带”生态安全格局重要组成部分，省内北中南部呈现差异化的地理特征，北边以山地高丘陵为主，中部多为冲积平原和台地，南部是广阔的蓝色海洋空间，呈现出“大山大江大海”的自然地理格局。基于这样的认知，在省域层面，主要工作是提升生态格局的完整性和生态系统稳定性，核心策略包括识别和保护核心生态要素，构建“一链两屏多廊道”国土空间保护格局，对生态空间要突出保护、提升、连续、贯通，考虑生物多样性保护关键空间，这些都是未来国土空间规划需要探讨跨区域生态保护的研究方向。

另一方面，广东作为海洋大省，在省域尺度要重点考虑陆海空间协同。省里通过识别陆海关键区域，联通由山到海九条重要河流区域，结合沿江通道、出海口通道等多重要素，构建“六湾区一半岛五岛群”的海洋空间格局。最终划设海洋“两空间内部一红线”，优化海洋空间功能分区，将需要保护的区域进行识别，提升海岸带空间综合功能，增强海岸带综合承载能力。同时，规划也加强了海岛的分类保护和利用，实施差异化的使用策略，如对一些运输油气的特殊用岛进行协调。

2.流域尺度：以流域为单元统筹生态修复治理

广东是水系比较发达的省份，生态、文化、资源的要素构成均具有显著的流域特征，适合以流域为单元来统筹生态修复治理工作。省内按照“流域+自然”与“流域+人文”结合的理念，统筹文化资源活化利用和山水林田湖草的系统保护。在规划中划定流域、海湾单元，作为推进生态保护和修复的基本空间单元，并通过对流域上中下游采取差异化的生态保护措施来实现对整个流域的协同治理。同时，建立流域生态环境协同治理机制，加强珠江流域区域协同治理，建立健全流域横向生态补偿机制，建立“流域+海湾”的协同治理机制。

3.都市圈尺度：聚焦各专项领域的空间布局协调指引

在广东省国土空间规划编制过程中，同步开展了都市圈规划协调研究工作，完成了全省“双核双副”都市圈的范围划定、现状评估。目前广东省都市圈一体化发展趋势明显，城市网络强度与影响力持续增强，但在生态系统与农业空间、交通联通、重大服务设施以及产业协同四个关键领域上仍存在较多问题。在此基础上，广东省五个都市圈提出共同的目标愿景，聚焦四个关键领域的核心问题，提出都市圈的国土空间规划协调要点指引。

三、“多领域”空间协同治理

上述内容是从省域到流域，再到都市圈这三个尺度上做的协同治理过程，最终呈现在规划成果中。另一个方向则是以具体问题为出发点，进行多领域的空间协同治理。

目前，广东省区域发展不平衡不协调问题显著，经济发展及设施配置的区域水平差异明显。各地区经济发展水平差距逐步扩大，且公共服务设施配置也存在不平衡问题，珠三角公共服务设施密度较高，而粤东西北城市则有待完善。同时，在交通设施的供给上，也有重核心轻外围以及重纵线轻横线的特点，东西向的交通非常贫瘠。通过以上问题分析，广东提出了以下几个方面的协同建议。

1.公共服务设施的差异化协同

根据各地实际进行差异化的公共服务设施标准的匹配，进而满足公共服务设施的供给需求。具体策略上包括顺应人口流动趋势，促进公共服务设施协调布局，适应城市服务职能，提升公共服务设施配套等级。

2.产业空间布局的对流促进

在产业方面强调为“一核一带一区”区域产业互动提供空间支撑，推动各类资源要素在该区域流动和市场化配置，依托各层级的重点平台聚能引流。在珠三角与东、西两翼地区主要推动共建“国家级海洋经济示范区和海洋科技合作区”等合作平台的建立。在珠三角与北部生态发展区，主要对旅游休闲的部分区域的进行共同打造，其中包括高水平的大湾区“菜篮子”基地、电商服务平台、返乡创业平台等新兴产业合作示范区。

3.内联外通的综合立体交通网络

在构建交通网络方面，注重内外联通，为重要区域联系廊道预留空间。具体策略是构建“12312”出行交通圈，保障各地对内对外交通通行时间短，便捷程度高，形成“三横六纵两联”的综合运输通道，重点预留线路安排和通道，包括京港澳、沪（深）广高速磁悬浮，粤东至粤西沿海高铁、琼州海峡通道及粤北至沿海经济带高快速铁路。针对东西向和横线的瓶颈问题，规划强调从完善区域要素流动和财税共享机制，构建“双向开放、均衡对流、网络支撑”的省域交通体系。

4.横向协同的制度保障

在横向协同的制度保障上，规划最后以项目清单的形式，协同各个领域规划的安排。对已明确选址且近期开工建设的项目，在国土空间规划中落实用地布局。对尚未明确选址的项目，在“一张图”上示意位置、标注规模，根据项目建设程序逐步精准确定位置和规模。这次国土空间规划特别强调在一张图中对于具体能够落实的和正在谋划的以及在规划中做长远谋划的区域采用不同的方式进行保障安排，真正让一张图和底板成为各个部门、各个领域进行协同治理的基础平台。

四、小    结

广东省国土空间规划聚焦“多尺度、多领域”空间协同治理，从省域尺度、区域/流域尺度、都市圈尺度等不同层次厘清空间协同治理的要点，纵向传导支撑实施治理。从多领域角度探索要点，统筹协调各专项领域空间需求与布局安排，结合“一张图” 实现专项规划与总体规划衔接。通过多尺度、多领域的结合，为现代化国土空间治理打好基础，做好支撑。