导读

9月8日，2024中国城市规划年会之专题会议十三“城乡融合，共享发展”在合肥成功召开。会上，学会小城镇规划分会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院副教授张立作题为《后疫情时代东（南）亚小城镇：城乡融合视角的新观察2024》的特邀主题报告。

张  立  学会小城镇规划分会秘书长，同济大学建筑与城市规划学院副教授

跳出中国看中国。

本次报告基于2024年夏天我和我的团队对国外城乡建设规划的考察走访，是疫情后东亚、东南亚各国城乡融合发展新现象、新问题、新目标的观察和思考。无论是东亚先发国家的成功经验，还是同为发展中国家的困境和对策，都可以和我国形成经验对照，有助于我们更清晰地把握城乡发展阶段。

一、 东（南）亚小城镇的概念范畴

了解不同国家的行政体系，是将国外情况与我国发展现实对标的基础。

1.日本的行政区划

日本的行政区划分为两级，第一级是都、道、府、县，第二级是区、市、町、村，区。二级行政区划的市町村与小城镇概念对应。其中町相当于乡镇，村相当于乡。截至2023年10月，日本目前共有1718个市町村。日本比较大规模的合并有三次，分别为明治（1888~1889）大合并、昭和（1953~1961）大合并和平成（1999~2010）大合并。本次考察主要走访了东京都西部的多摩新城、桧原村，东部的流山市、千叶新城。

2.韩国的行政区划

韩国的行政区划体系分为三级，各辖其域。第一级称为广域自治体，包括 1 个特别市（首尔）、1 个特别自治市（世宗）、6 个广域市、6 个道（不含“以北五道”）及 3 个特别自治道（济州、世宗、江原），总计 17 个。第二级是基础自治体，包括 73 个自治市、86 个郡、69 个自治区。第三级为基层自治体，该层级与我国小城镇的概念匹配，包括面、邑、洞，面对应乡，邑对应镇，洞对应城市的街道。在面、邑、洞之下还可分为里、统。本次韩国考察从釜山出发，跨越了庆尚南道、全罗北道、忠清北道三个道。

3.印度尼西亚的行政区划

印尼的行政区划分为国-省-市-区-村五级，其中城市/摄政区这个层级对应中国的地级市和县级市两级，分区对应乡镇和街道。村是印尼政府最基层的行政单位，分为城镇型村庄和乡村型村庄两类，有公务员任职。对印尼的考察缘起于80年代末加拿大学者麦基提出的亚洲城乡融合现象（Desakota）。目前印尼的人均GDP已经到达了5000美金，城镇化模式也逐渐有了新变化。观察在Desakota这一假说提出三十年后，印尼的城乡融合现象是否有了新的模式，是本次调研的主要目的。本次调研围绕雅加达-万隆大都市区展开走访，实地考察和访问了工业发达的卡拉旺摄政区、雅万高铁沿线的帕达拉朗和德卡鲁尔、以及发展相对较慢、农业特征更显著的乡村。

二、东亚城乡新观察

1.日本桧原村乡村活化

我曾在2016年底走访过桧原村，此次出访是时隔八年的再认识、再思考。桧原村是典型的农业地区，位于东京都的西边，一部分与神奈川县和山梨县接壤；面积为105平方公里，总面积的93% 为林野，平坦地很少。截止2024年1月1日，桧原村家庭户数为190户，人口1986人。2022年老龄化率（65岁及以上人口的比例）为52.2%，这个数据和八年前基本持平，人口规模甚至有小幅度上升。2016年的桧原村是一个相对颓废、缺少希望的山村，2024年再访，它已呈现出了更健康的发展状态，村庄产业方面挖掘出了玩具、土豆、烧酒等本地化的产品。为解决老龄化导致闲置住宅增多的问题，当地组织帮助清理住宅、转租转售，吸引新人口的入住，这些工作也取得了一定成效。对比2016和2024两年桧原村的建设情况，可以看到其精致化、规整化的变化趋势，在经济发达后，乡村地区进一步向好发展。

对桧原村的考察可以形成以下认识：一是经过八年的努力，设施建设进一步完善，产业发展逐步激活乡村活力，避免了乡村人口的持续萎缩。虽然乡村原生人口的减少可能是不可逆的，但是可以通过规划和实践，让乡村规模和活力保持一定的稳态。二是在自然条件良好的情况下，桧原村也没有建设度假住宅，因为这与购买者对住房市场的预期有关。这也警示了我国当下的住房市场，如果对住房市场没有上涨的预期，那么第二住宅的市场非常有限。

2016年时的桧原村

2024年的桧原村

2.日本多摩新城再生计划

多摩新城位于东京都西南部的多摩丘陵，是东京都唯一的新城，也可以说是卧城，通过轨道交通前往市中心。多摩中心站到新宿站约40分钟。日本的新城跨越行政区的现象非常明显，往往会跨越多个市町村。由于日本的新城是一个区域，不是独立的行政主体，所以政府长期的上下互动、联系上级支援，对新城而言可能是必选项。

多摩新城1965年决定规划建设，1971多摩市诹访、永山地区最初开始入住，之后陆续进行地域内的开发建设。如今面临着设施老化和人口老龄化的问题。设施的更新维护、老旧建筑的抗震更新都需要大量投入。所以多摩新城抓住从道路到铁路的优势，加强与中心城区的联系，谋求更多的发展机会。东京都也围绕“住·育·职”制定再生计划，给予多摩新城支持。

2024年的多摩新城的社区设施

3.日本千叶新城规划调整

千叶新城位于东京市中心东北东部约25~45km处，南北约2~3km，东西约18km，分为6个街区。同样跨越多个行政区，板块分布零散。截止2024年5月末，千叶新城家庭户数为4.52万户，人口10.92万人。千叶新城的空间格局紧密围绕交通线去组织开发建设，以轨道交通和高速公路为中轴线，是真正的TOD模式。国内常见的围绕站点划一个方块的做法则没有实践真正的TOD理念。

千叶新城的规划建设历程也反映了新城开发的普遍问题之一。日本90年代经济泡沫后，千叶新城的规划经历了不断地调整和维护，根据不同时期的发展重点调整布局方案。在当前发展阶段，千叶新城综合考虑它的区位、地质和设施优势，选择了以大数据中心为发展方向，将其定位为东京都心与成田机场之间的数据中心。目前有许多金融机构的数据中心选址建设在该新城，比如谷歌、亚马逊等全球IT相关公司，数据中心涉及的人力资源数量有限，不会创造太多就业机会，但由于财产税增加了一个数量级，可以利用它们来资助社区发展，如教育、育儿和基础设施发展。

千叶新城的规划布局

4.韩国农业返乡支援中心

高昌郡农业返乡资源中心通过财政补助农业生产，助力青年农民安家落户。资金补助方面由国家支持，为期三年。第一年补助110万韩元/月；第二年补助100万韩元/月；第三年补助90万韩元/月。三年后，当地政府会在后续两年内为青年农民提供50万韩元/月的支援。成功申请该项目有90%是年轻的农民。除此之外，政府还提供住房补贴、农具租赁、农业生产培训等方面的帮助，吸引城市青年和农村外出人口返乡从事农业生产，补充农村活力。除此之外，社区还成立了农民协会、女性农民组织和专门的技术指导协会，提供教育、资金方面的支持。

韩国高昌郡农业返乡资源中心的农机设施储藏间

韩国高昌郡农业返乡资源中心座谈

5.韩国乡村青年安乐窝

舒川郡青年农村安乐窝建设是韩国农业农村部于2019年启动的“青年农村之家”项目的一部分，旨在帮助年轻人在农村地区定居。该项目主要是为包括年轻农民在内、年龄在8~39周岁之间的农村青年户主设计。吸引城市居民入住。该项目需要较大的资金投入，在三年的建设周期内，共花费了93.75亿韩元，其中国家提供40.12亿韩元、道提供10亿韩元、郡提供43.625亿韩元，所以投入-产出比是项目维系需要着重考虑的因素。

舒川郡青年农村安乐窝

6.韩国城市更新

本次出访调研了国家主导和居民自组织两种城市更新模式。其中公州市城市更新由国家主导，于2014年发起城市开放式再生项目，计划在10年（2020年-2029年）内投资3507.7亿韩元推进14个项目，包括熊津王城的修复和维护、百济王洞世界遗产地探索基地的创建、百济王洞世界遗产地的验证和维护等。目前正在按阶段逐期推进。城市更新开始后，市政和公服设施的完善满足了居民日常使用的需求，但房产价值并没有大幅提升，项目完成之后也缺乏资金来管理和维持社区设施运转，领导、经营和管理部分完全是空缺的状态。

顺天全田洞“生机焕活”社区则是由社区居民一定程度自发组织起来的，为了改变社区的破败状态，居民主动前往市政府要求得到城市更新方面的支持，并准备了规划提案，递交了项目申请。2018年，他们成功地获得了城市更新财政支持，建立了社区中心。项目从2018年开始，到2024年结束。在房屋修缮方面，政府承担了70%的资金，居民承担30%，一些公共设施的建设也是政府投入的。虽然此类更新项目提高了生活质量，但是主要还是依托政府支持，此次调研没有发现完全市场化运行的成功案例。

三、东南亚城乡新观察

1.印尼乡村发展现状

印尼目前的城乡建设情况，与我国15到20年前（我国当时的人均GDP与当前的印尼相当）相比总体上仍有欠缺。乡村基础设施建设薄弱，缺乏洁净的水源，农村地区自来水亦没有普及，村民主要通过打井取水。缺乏污水处理设施，污水直接排放，河流中垃圾遍布。道路交通建设落后，城市基础设施开发的规划和实施缺乏整合。在区域发展中，基础设施投资没有优先权。雅万高铁开通后，沿途站点到乡村的公路始终没有修建好。便利性不足。对周边地区后续发展的带动力不足。公共服务设施的覆盖率也比较差，有时需要依靠私营企业补足。

劳动力方面，乡村的劳动力向工业园区移动。本次调研参观并访谈了雅加达周边的卡拉旺摄政区，该地区工业发达，形成了高质量、大规模的工业园区。卡拉旺工业区的最低薪资约为人民币2600元/月，而农业雇工日薪75元左右。因为工业园区收入高于农业种植，且建成环境明显优于乡村，所以劳动力人口向工业区的移动显著。调研乡村中，只有30%的村民从事农业，70%在工厂上班。农业生产劳动力不足，为了谋求更好的生计，年轻人很少接受农业种植教育，不具备耕作技能。政府在青年农民的培养中作用也十分有限。

左：卡拉旺摄政区的乡村；右：卡拉旺摄政区的国家工业园区

2.印尼城市发展现状

印尼的建成区高度蔓延，老城区建设密度非常高，建筑尺度小，大多数为低矮平房。且城中村等非正规居住依然存在，政府治理能力不足以清除贫民窟，高铁站等大型建设项目也没能为低收入群体带来福利。虽然在收入提升和社区自组织参与的情况下，城中村内部的生活质量相对八九年前已经有了改观，但是整体而言城市更新速度非常缓慢。闲置建筑和低水平建设区总量很大，政府无法收回闲置用地，统一更新。

交通问题是印尼城市发展的重大症结所在，雅加达和万隆的交通堵塞非常严重，由于城市道路网建设水平低，尤其缺乏快速路或城市主干路这一层次的道路，所以地上交通效率低，摩托车和私家车是主要交通工具。同时公共交通系统薄弱，因为地质原因无法建设地铁，共享小巴士更为常见。

中国建设的雅万高铁

印尼西东爪哇省Cileunyi区的村长座谈

四、思考与讨论

对比三个国家的考察结果，可以看出日本非常重视对资源本底的挖掘，并且与时俱进，善于抓住时代机遇。比如桧原村在新发展阶段对木材等资源的创新使用，为保持村庄活力带来了动力。多摩新城、千叶新城不断调整规划定位和空间布局，适应时代要求，保证健康发展。

韩国在城市更新方面，没有过度强调社区参与，而是有组织地推动政府支援的上下互动，政府的投入也不是一次性给予资金，而是通过考评保证更新行动的高效。对基层社区的激活、新技术的使用、生产生活的智慧化转型做了细致的财政计划。资源不是一次性到位，而是培养其可持续性。

印尼虽然建设条件落后，但规划工作中也有一些出色的部分。比如系统的规划一张图建设，已经在全国各个政府层级落实，在与当地规划部门或政府部门座谈时，可以直接通过以ArcGIS为基础的地理信息软件调用坐标精准的影像图、现状图和规划图，这一点已经领先于我国。

与印尼西爪哇省发展、规划与研究处处长座谈

本次简报主要是对近期调研信息的初步分享，后期会进行进一步的系统性梳理。

（韩国出访团队：张立、赵民、王德及研究生；日本出访团队：张立、赵民、王德及研究生；印尼出访团队：张立及研究生）

供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划分会

本文已经报告人审核，文字整理：同济大学谭添