李莹：转型·融合·创新·赋能——沈阳市“多规合一”改革和国土空间规划实施探索

导读

5月24-25日，第十二届规划实施学术研讨会暨2025年中国城市规划学会规划实施分会年会在沈阳成功召开。会上，沈阳市自然资源局党组成员、副局长李莹作题为《转型·融合·创新·赋能——沈阳市“多规合一”改革和国土空间规划实施探索》的主题报告。

李 莹  沈阳市自然资源局党组成员、副局长教授级高级工程师

维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全，是新时代党中央赋予东北的重要使命，也是沈阳扛牢政治担当的重要体现。2024年10月，国务院正式批复《沈阳市国土空间总体规划》，确定了“辽宁省省会、东北亚国际化中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市”的城市性质，以及“全国先进制造业基地、东北现代服务业中心、区域性科技创新高地”的核心功能定位，建设东北亚国际化中心城市是国家赋予沈阳的新使命。

沈阳市始终牢记“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，深入落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的决策部署，结合沈阳战略定位、使命任务和城市特点，扎实推进沈阳市“三级三类”国土空间规划编制实施，不断完善“一张图”建设，围绕全域全要素全流程规划管理构建规划实施体系，着力提高城市规划、建设、治理水平。

1 坚持统筹规划，沈阳市“多规合一”改革实践

沈阳是较早探索“规土融合”的城市之一，自1987年规划和国土就合署在一个部门，沈阳始终坚持“规土融合”的思路编制和实施两大总体规划。2014年，按照国家部署要求，沈阳市开展了试点城市开发边界划定工作，推进城市规划区范围内的“多规融合”。近十年，全市上下持续推动“多规合一”改革，取得了扎实成效，这里有三个标志性阶段。

一是推动“五个一”的“多规合一”改革。2016年，沈阳市形成“五个一”的“多规合一”工作模式。其中，制定“一个战略”，为城市发展做出全局性长期性决定性谋划；绘就“一张蓝图”，落实规划理想空间结构，统筹各类规划传导衔接，解决规划打架问题；搭建“一个平台”，按照“横向到边、纵向到底”的原则，实现建设项目全生命周期管理；推行“一张表单”，旨在通过流程再造，提高审批效率；创建“一套机制”，出台《沈阳市“多规合一”条例》，填补了沈阳市“多规合一”管理的法治空白。

二是探索开展总规试点工作。2017年，沈阳市融合城市总体规划与土地利用总体规划，突出战略引领和刚性管控，由注重规划编制向注重传导与实施转变，为后续的国土空间规划改革奠定了坚实的工作基础。

三是推进“多规合一”国土空间规划体系建设。2019年，沈阳市全面启动国土空间总体规划编制工作，同步编制总体城市设计和城市更新专项规划，全方位、立体式、内涵式提升全域空间格局。

当前，沈阳市“多规合一”国土空间规划体系基本形成，进入了全面实施阶段，真正意义上实现了“统筹规划、规划统筹”的衔接与转变。

2 强化规划统筹，在实施中把握四个关键点

党的二十届三中全会对国土空间规划实施提出了新要求。沈阳始终坚持问题导向、目标导向和结果导向，重点把握“转型、融合、创新、赋能”四个关键点，推动“多规合一”的国土空间规划实施走向纵深。

（1）转型是方向：以“规划转型”助力城市、产业、社会发展与转型

新时代的沈阳，面对特大城市从“增量扩张”向“存量焕新”、从“资源依赖”向“绿色发展”的转型要求，从问题出发，从规划入手，推动源头治理“大城市病”。在实施路径上，通过全域全要素空间功能重组走内涵式发展之路；在资源配置上，聚焦资源优势地区和关键节点；在工作理念上，将“以人民为中心”贯穿规划建设治理始终。

一是以国土空间格局优化为引领，推动城市发展与转型。夯实国土空间安全控制线体系，确定核心约束性指标，通过严控增量、增存并举等方式倒逼城市发展方式转型。持续完善“北美南秀、东山西水、一核九点、一带五轴”全域开发保护格局，划定核心发展板块，打造城市结构关键点、城市建设新亮点、城市经济增长点，推动城市结构由“单中心集聚”向“多中心、网络化、组团式”转型。

二是以空间供给侧改革为驱动，推动产业发展与转型。落实总体规划核心功能定位，强化与发展规划协同，统一谋划省级以上开发区重大生产力布局，优化头部企业和配套企业产业园区空间布局、“一城一园三区多组团”科技创新空间布局，重点支持重大科技创新、战略性新兴产业等功能空间，建立“留白”机制，为产业发展做好空间保障和预留。

三是以“人民城市”理念为核心，推动社会发展与转型。围绕“舒心就业、幸福教育、健康沈阳、品质养老”，补齐“15分钟生活圈”短板，组织编制中小学、幼儿园、养老、体育、公园等专项规划，制定河岸、街路、重要出入口以及青年友好型街区等规划设计导则。有序指导实施老旧小区改造、街路更新、口袋公园建设等工程项目。大力推行“人民设计师”制度，社区设计师、乡村规划师深入一线助力基层治理，引导群众参与社区、乡村共建共治共享。

（2）融合是方法：以“融合之力”打通规划实施壁垒

规划实施是一个复杂的系统工程，通过“融合”能够有效促进不同要素之间的协同合作与优势互补，提高整体运行效能，从多个关键维度化解规划实施所面临的阻碍。

一是推动业务融合。着力构建沈阳市自然资源系统以调查监测、空间规划、用途管制、开发利用、生态修复、所有者权益、确权登记、执法督查等环节为主体，以城市和乡村为两翼，以城市更新和全域土地综合整治为抓手，以信息化为支撑的“一体两翼、两抓手一支撑”的总体工作格局。发挥国土空间规划引领作用，强化各环节工作联动，推进全链条业务深度融合。

二是推动机制融合。融合城乡规划委员会和土地资源管理委员会，成立国土空间规划委员会，纳入市委议事决策机制，高位推动重要规划审查和重大问题决策，为规划实施提供机制保障。

三是推动城乡融合。促进城乡设施同网、同质、同服务，重点完善公共服务、生态、基础设施“三张网”布局建设。城市内部地区以城市更新专项规划确定的五大行动为抓手，提升空间品质，以城带乡；城市周边地区以低效地试点为契机，整合盘活低效土地资源，促进资源要素的城乡流动；农村地区以全域土地综合整治优化空间布局，实现空间置换，助力县域经济和乡村振兴。

（3）创新是手段：以“创新之举”推动规划实施落地

在经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，创新是推动规划从蓝图走向实景的关键手段。

一是在营商环境建设中，在“多规合一”改革基础上，以“一张图”为统一工作底图，依托“项目管理、业务协同、审批一体化”的统一信息化工作平台，并联开展建设项目审批。在建设用地审批环节，将审查事项拆解为标准化业务模块，并增设用林单元，实行用地用林一体化办理，由“先组卷后审查”转为“边组卷边审查”。

二是在城市更新行动中，出台利用自有土地、带保留建筑出让土地实施城市更新等支持政策，有效破解城市更新中的堵点难题。近年来，在创新政策的支持下，我市红梅文创园、工业博物馆、奉天工场等老工业遗产通过植入文化新业态，实现了转型升级。例如，在沈海热电厂-东贸库项目更新过程中，践行“遗产保护、公益优先、政企联动、组合出让、综合平衡”的创新思路，将用地内的历史建筑活化利用为城市书房、社区活动中心、养老中心、社区医疗中心等配套功能，改造后由国资部门投资运营，成为沈阳东部区域的新地标，入选自然资源部“城市规划和土地政策融合创新”典型案例。

三是在停缓建项目处置中，沈阳先行先试，为国家、省出台政策提供了沈阳实践，形成了领导包保、专班专干、一楼一案、府院联动等一系列卓有成效的工作举措。针对项目实际，沈阳加强规划管控，结合城市功能提升、城区面貌改善、设施配套完善等各方面要求，对用地功能和空间布局进行优化，赋予存量土地新的经济、环境、空间价值，以适应当前城市功能的需求。

（4）赋能是支撑：以“数字赋能”提升全生命周期空间治理能力

通过整合多源数据，形成全面精准的数据基础，让规划更贴合实际，更加精准高效推进规划落地。

一是构建数字化全过程管理体系。夯实“一张图”数据基础，形成五大类1000余图层的空间数据资源池，对内支撑自然资源全链条管理工作，对外共享服务全市30余个部门。探索推行“一码管地”，串联空间规划、土地供应、规划许可、不动产登记等工作环节，融合实现一码协作，并通过电子证照、业务数据、附件资料等“码”上关联，实现审批服务“零材料”办理。

二是深化“一张图”数据应用场景。深入推进CSPON（国土空间规划实施监测网络）试点，围绕耕地保护红线监测监管、城市内部低效利用空间监测评估、历史文化遗产保护利用监测等领域，构建多维度动态监测模型，形成可复制的“监测-诊断-治理”技术路径。搭建全市智慧招商场景，发挥规划路标作用，将项目选址所需的各类规划数据、地块信息、配套设施建设等关键要素进行全面数字化集成，精确引导项目按产业发展方向及国土空间规划落位。

3 健全国土空间规划实施体系，让规划活起来

为抓好总体规划实施落地，沈阳围绕“编制-管理-监督”3条主线，构建国土空间规划实施体系，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。

（1）以市级总规为“压舱石”，加强总体规划-专项规划、详细规划传导衔接

一是部门协同，建立“总体规划-行动纲要-实施方案”的传导路径。坚持全市“一盘棋”，分解落实总体规划各项要求。比如，市发改委牵头组织编制《东北亚国际化中心城市行动纲要》，分解“一枢纽四中心”城市功能，细化22项行动计划，细化形成《东北亚国际化中心城市实施方案》，统筹全市各部门，策划生成一批重大项目包，推动项目实施。开展生态修复和防沙治沙专项规划，提出沙荒耕地分类、分流处置系统方案；开展城乡接合部专项规划，对城市周边低效用地再开发作出部署安排；开展“平急两用”公共基础设施空间布局规划和韧性城市专项规划，不断提升城乡安全韧性治理水平。

二是市区联动，贯通“目标定位-空间格局-关键节点”的传导路径。落实总体规划功能定位和重大生产力布局，优化“一主三副、一河两岸”的城市空间结构，通过市区联动，推进全市核心发展板块关键节点建设。运营招商前置，每个核心发展板块在“1”个城市设计引领下，编制控详、交通、市政“3”个规划，并策划形成项目库、三年行动计划“2”个清单，将规划清单化、项目化、工程化，实现规划从意向图到实景图转化。

（2）以“一张图”为“金钥匙”，不断优化规划实施的管理环节

围绕我市自然资源系统“一体两翼、两抓手一支撑”的工作格局，通过“一张图”贯通规划管理各个环节，在四个管理层面发挥规划作用，保障落地实施。一是将“多规合一”业务协同系统、政务审批系统、储备交易系统等纳入“一张图”系统，作为法定许可依据，在用途管制、开发利用、行政审批环节中发挥“促进项目落地”的作用。二是将“一张图”作为国土空间格局优化的顶层设计依据，在耕地保护、生态修复、林业建设和城市更新等环节发挥全域空间治理作用。三是利用“一张图”工具箱，与调查监测、权益、确权登记等环节发生相互作用，提高规划可操作性，实现资源资产价值。四是将“一张图”作为执法督察的依据，解决历史问题。这些与规划实施相关联的管理环节，就是我们重点提升和优化的主攻方向。

（3）以地方立法为“牛鼻子”，不断完善规划实施的监督反馈机制

一是建立监督机制。借助CSPON试点建设，强化规划实施监督预警，在“一张图”基础上完善实施监测网络体系，对重要控制线、重点区域、重点领域、重大工程以及规划明确的其他管控引导要求的落实情况，开展常态化监测、评估、监督，及时预警、纠正、处置苗头性问题和违法违规行为。

二是加强规划实施动态调整机制。聚焦年度规划实施中的关键变量和核心任务，总结当年规划实施中存在的问题和难点，以体检评估研判结果作为支撑优化规划实施和适时调整的重要依据。

三是法规政策和技术标准方面，着力推动“沈阳市国土空间规划条例”立法工作，制定市县级规划编制技术要点、乡镇及村庄规划导则等若干技术标准，做好地方实践与细则制定。

供稿单位：中国城市规划学会规划实施分会