编者按：

2019年10月20日上午，中国城市规划年会城市总体规划学委会承办了专题会场十：新空间、新总规、新人居。中国城市规划设计研究院原院长、教授级高工李晓江作了题为“国土空间规划的制度与治理背景的思考”的主题报告。

李晓江 中国城市规划设计研究院原院长、教授级高工

李晓江教授认为，十九大的最重要贡献之一是当前我国社会主要矛盾的重新判断。我国城镇化进入下半场之后，出现了四个基本变化，即：发展主体的变化、发展模式的变化、发展逻辑的变化和发展理念的变化。这些深刻变化要求全新的空间治理体系相适应。国土空间规划体系的建立一方面是生态文明建设的必然要求，另一方面也是推进行政体制改革的客观需要。

李晓江教授认为，当前国土空间规划体系建构过程中，需要特别重视、反思和回应过去改革开放四十年涉及空间治理制度上的三个问题：一是对土地财政与房地产的过度依赖。它客观上导致了三生空间失衡，城市住宅用地容积率过高，人均住房面积改善的同时居住条件却在下降，税收集中在生产环节而非消费环节导致地方政府和老百姓之间的责任关联断裂；二是开发区体制与碎片化的城市空间发展模式。产业升级推动生产主体对城市空间需求的升级、以及新一代外来务工群体消费需求的变化，导致单一化开发园区模式的终结，如何兼顾规则与活力，成为城市快速扩张过程中面对碎片化城市空间的难题；三是城市型政府治理区域与层级化资源配置。中国独有的城市型政府而非全域型政府、以及与之相应的层级化财政转移支付、土地指标划拨制度，导致发展资源过度集聚在中心城区，下辖县、乡镇难以平等地享受发展带来的成果。上述制度设计方面的问题不改变，就难以从根源上推动空间治理体系的现代化。

李晓江教授认为，现代国家治理包括三种力量，即：国家、市场、社会。随着国家的发展，社会自治、市场机制将成为国家治理体系中愈发重要的力量。在国土空间规划体系建构中，一定要避免建立一个过于刚性、自上而下的管制体系，应当研究趋于收缩的服务型政府事权，界定各个主体的责权利关系和权力边界。只有推动自上而下的行政力量和自下而上的社会力量的协同，才能为“善治”奠定基础。目前通过国土空间规划体系实现“多规合一”，既要看到制度改革的优势，也要规避制度设计的缺陷，即空间治理权力过度集中导致的缺乏制衡与监督的问题。未来应当在立法、考核审计、公众参与、阶层利益/个体利益维护、资源利用效率评估等方面逐步完善制度。