导读

面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

作者

李晓宇，沈阳市规划设计研究院有限公司高级工程师，沈阳建筑大学城乡规划学博士

朱京海，国家重点研发计划项目首席科学家，中国医科大学环境健康研究所所长、博士生导师，沈阳建筑大学城乡规划学博士生导师

1.核心概念：“韧性城市”VS“脆弱城市”

“韧性（Toughness）”最初是物理学概念，表示“材料在塑性变形和破裂过程中吸收能量的能力”。自上世纪70年代以来，韧性理念和基本理论就被用于生态学的研究中，后来逐渐扩展到了社会生态系统、工程系统等诸多领域。

“韧性城市”则是近年来国际社会和规划学界在防灾减灾领域使用频率很高的专业概念，是指“城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力”，也认为其“面对当前以及未来房地产市场的诸多干扰甚至颠覆力量时，能够承受考验或是顺应潮流并加以善用（第一太平戴维斯研究部）”。简言之，就是“当灾害发生的时候，韧性城市能承受冲击，快速应对、恢复，保持城市功能正常运行，并通过适应来更好地应对未来的灾害风险”。

在漫长的农业文明时代，城市本生长于自然、孕育于田园，天然具有“类生命体”的基本结构，象天法地、因地制宜——“韧性”是传统城市固有的“空间基因”。18世纪以来，三次工业革命造就了工业文明，快速支撑了现代主义城市的扩张，城市成为世界人口和经济活动的主要载体，但“韧性”的基因更多地被“刚性”的材料所替代，当人们享受城市的繁荣与舒适的同时，地震、洪涝、海啸、卫生防疫、危险品泄露、恐怖主义等各类突发安全事件依然层出不穷，甚至有逐年升高的趋势——全球大城市的聚集效应都面临着日渐“脆弱”的安全环境，公共安全成为全球大城市的致命短板。就公共卫生领域而言，世卫组织WHO自2007年颁布针对管理全球卫生应急措施的《国际卫生条例》以来，共宣布了包括本次新冠病毒在内的六次国际突发公共卫生应急事件，都给全球城市经济社会发展造成了严重影响，在其背后是大城市超强的集聚扩散能力和全球化背景下频繁的人口流动。

随着对工业文明发展的反思，生态文明建设越来越受到重视。十八大以来，生态文明建设已经作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，“韧性”正是城市进入生态文明时代需要重新拾起的“核心”内容。

2. “新冠病毒疫情”对城市运行体系的全方位“冲击”

“新冠病毒”无疑是2020年以来公共安全领域最大的“黑天鹅”，它基本循着“野生动物—>人—>物理介质媒介—>其他人”，“野生动物—>人—>飞沫传播—>其他人”，“野生动物—>人—>接触传播—>其他人”的传播路径。以武汉为基点，依附现代交通网络体系，“纳米”级别的病毒据具有了“千万公里”级别的传播距离，尤其在春运这样超大规模的人群流动期间，对于病毒传播而言无疑具有“几何量级增长”的可能性。诸多城市的商业中心、文化娱乐场所、交通枢纽、公共交通工具等高密度的人群活动空间即成为病毒传播的“高频”区域。在这样的基本传播模式前提下，我国“超大人口规模、超强流动性、超大国土面积”无疑面临着巨大的压力和挑战。

目前，无奈之下各城市启动一级公共卫生响应机制，“有效阻断或减少病毒传播”成为防疫战的关键，禁止集会、单位延工、学校延假、商场延休、交通管制、社区设岗等一系列措施陆续实施。这种阻断对“工作、生活、交通、游憩”等城市功能都造成了阶段性的严重影响，是被迫对城市人群活动隔离实施的“逆向操作”。正如南方日报1月30日报道“按下暂停键，武汉负重前行”，而全国截至2月4日（春运第26天）铁路、道路、水路、民航共发送旅客1132.2万人次，比去年春运同日下降86.8%。

3. “韧性城市”建设对突发性公共安全事件的重要能动作用

从国际上看，总体上欧美日发达城市由于总体进入了后工业时代，同时也因近年来陆续遭到重大灾害警示，韧性城市推进进程较快。如纽约2030战略制定实施了《一个更强大、更有韧性的纽约》，防控的风险主要是洪水和风暴潮。伦敦制定实施了《管理风险和提高韧性》计划，防控的风险主要是洪水、高温和干旱。新加坡实施了《未来城市计划》，推进宜居环境、永续发展和韧性城市建设。日本则颁布了《国土强韧性政策大纲》，防控的风险主要是地震和海啸风险。

近年来，我国对韧性城市的研究和实践进展加速，如北京成为全国首个将“韧性城市”建设纳入新一轮城市总规的城市，雄安新区规划建设也基于韧性城市方法形成可持续的分散组团式结构。如上海实行城市安全风险分级分类管控，制定风险管理清单，编撰风险预警蓝皮书，并深化隐患排查治理，建立了健全城市应急管理体系。

总体而言，国内外各大城市对与地质灾害、气候灾害领域的韧性城市研究成果较多，也开展了大量的实践活动，但在应对突发性卫生安全实践的韧性城市研究和实践相对较少，依然任重而道远。

3.1 韧性城市理论建立了“事前预警-事中防治-事后恢复”闭合链条

韧性城市理论方法在时间维度上“覆盖了事前、事中、事后应急管理全流程”，强调城市对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习的能力，对于有效应对城市突发事件和可持续发展具有重要意义。

3.2 韧性城市方法整合了“工程技术-城市治理-智慧平台”三大体系

韧性城市理论与应用研究在“防止城市脆性断裂”的统一目标导向下，在“应激-防控-恢复”的基本方法框架下，初步形成了市政工程、土木工程、建筑工程、人防工程、城乡规划、城市公共管理、公共环境卫生、地理信息等多学科交叉和融合创新局面。以清华大学、浙江大学、中国科技大学、国防科技大学、中国矿业大学为代表，陆续成立了韧性城市实验室或研究所，在防灾减灾、海绵城市、人防工程等方面做出了积极探索。

3.3 韧性城市实施涵盖了“科技创新-管理创新-文化创新”相关领域

“韧性”实际上代表了有机体的自我洞察、自我恢复和自我建构的能力，是一种积极应对困境的优秀品质。韧性城市的建设需要大量的工程技术、信息技术作为基础支撑，动员则需要多样、有效的公共管理和社会治理手段。从较长时间维度上看，韧性城市建设也是一种社会文化的养成过程，中华文化中“多难兴邦、玉汝于成”的优秀品质正是在巨大压力下淬炼而成的精神财富，近邻日本也在频繁与各类灾害斗争的过程中，全社会形成了相对从容的心理应对和科学有序的行为应对。

4. “韧性城市”规划建设对“新冠病毒疫情”的应对策略

尽管经历了改革开放40年大规模的城乡规划与建设实践，但我国城乡规划学在防灾减灾领域理论和应用积累依然不够，针对目前的“新冠病毒疫情”这一突发性公共卫生事件，应当积极采用韧性城市的理念和方法，以“柔”克“刚”，以科学理性应对疫情的冲击。

4.1对策之一：空间韧性——平疫兼顾，强化国土安全

“我国的城市转型发展迫在眉睫，社会建设、经济发展、环境保护三者不可偏废”。此次新冠病毒事件看似随机偶然，实则有其内在因果逻辑，应当成为强化城市健康可持续发展的重要契机。

首先，将各类灾害防治纳入国土空间总体规划体系，在双评价阶段即梳理重大安全隐患事项和空间，并作为刚性底线管控，强化“国家安全发展示范城市评价细则”相关指标在国土空间指标体系中的重要作用，将医疗卫生设施专项单独作为专题纳入编制体系。

其次，做好重大安全事件条件下交通-物流、市政-能源、通讯保障等生命线工程的应急方案和预留通道，确保“人员隔离、物流不断、信息畅通”。

第三，保障预留重大卫生安全“非常态”应急集中救治场地，快速补位“常态”公共卫生服务设施，如北京应对SARS的小汤山医院和本次武汉市建设的雷神山和火神山医院。

第四，提前明确各类公共服务设施的“战疫”防护要求，尤其做好体育、文化、展览等大型场馆和酒店宾馆的功能应急准备方案。

4.2对策之二：信息韧性——城市透视，数据深度画像

突发性公共安全事件考验着城市的快速反应能力，近期，以腾讯、百度为代表运用“时空大数据”为技术工具，基于深度学习的城市时空认知-追踪-刻画方法让“快速反应”成为可能。

以基础地理信息数据为基础，以动态网络开源数据和商用数据为洞察，“数据规划师”能够与医疗卫生等部门密切协同，借鉴气象学、生物学、行为学等方法科学测度方法，一方面，从“核心、轨迹、密度”等多方面刻画城市“疾病地图”，耦合分析各类公共卫生疾病与城市空间的灰度关联，预警各类城市公共活动的潜在风险；另一方面实时监控并模拟各类隔离和疏散产生的流动性变化。

4.3对策之三：经济韧性——动能转换，催化新兴业态

本次新冠病毒对于我国“投资、出口和消费”三架马车都带来不利影响，尤其对于零售商业、餐饮、休闲娱乐、旅游等大众消费性经济无疑是“致命性”打击，对培训教育、客运交通、酒店住宿等行业也会带来较长时间的阵痛期。与此同时，经济学家则预测：大健康产业、线上教育培训、网络传媒、“无人”服务、虚拟现实、智能和装配式建筑、消费和服务型机器人以及各类“宅经济”等将迎来巨大成长空间。

突发事件将会在一定程度上加速城市功能和行业的演替变迁，倒逼智力型、健康型和非大众消费型服务业升级，相关的城乡规划编制和审批管理环节都应做出快速响应保障“经济韧性”发挥作用，如进一步加强土地的混合利用，倡导慢行社区，减少非必要的长距离交通；适当降低大健康产业基准地价；允许社区嵌入“轻创”功能，为大众创新、万众创业提供包容性发展空间等；倡导采用智能和装配式建筑模式，应对突发事件的“1.5级开发”。

4.4对策之四：治理韧性——就近分诊，倡导社区共治

社区治理实际上构成了防疫和恢复的基本空间单元，围绕社区中心的15分钟生活圈是市民活动的“第一层空间”，也是就近参与城市公共活动最频繁的空间载体。

应以15分钟生活圈为载体，将社区治理与卫生防疫相结合，基于城市空间结构和人口分布，切隔为大分区和小社区，将寻诊确诊的功能“下沉”到定点社区医院，将疑似隔离观察快速稳定在家庭空间，就近诊断能够减少疑似病例的空间接触面与并加快病例甄别速度，以空间的分散化换取整体救治的时间机遇期，减少交叉感染的概率，最大程度分担中心医院的救治压力。据《三联生活周刊》报道，武汉初期在应对新冠肺炎的过程中，因医疗机构短缺、医院检测条件不达标等原因，延误了案例确诊时机，是造成疫情失控的重要原因。本次疫情客观也为普遍提高社区基层医疗服务设施供给和服务水平上提供了动力。

另一方面，街道-居委会积极开展宣传教育和治安联防工作能够切实发挥减少居民外出活动和提高健康意识的重要作用。据搜狐新闻报道，武汉百步亭社区在一月中旬仍出现4万余家庭参加的社区聚餐，这都暴露出社区治理层面的严重缺位。反之，浙江、河南、山东等地的快速反应和深入社区、乡村的基层“硬核治理”工作，发挥了较好的积极作用。中国扶贫基金会2015年发布的《中国公众防灾意识与减灾知识基础调查报告》显示，只有不到4%的城市居做了基本防灾准备，24.3%的受访者关注了灾害知识，针对重大公共事件的社区共治共享共建依然有大量工作需要开展。

4.5对策之五：自检韧性——部门联合，排查空间隐患

武汉市“华南海鲜市场”成为本次疫情追踪溯源的空间焦点，虽然城市各个部门都有自己的规范和标准，但是执行力度不一，步调不一，也往往在满足经济发展的前提下放松警惕。痛定思痛，各城市应急工作领导小组应加强卫生防疫、执法、自然资源、住建、生态环保等部门的信息沟通与联合行动，以壮士断腕的决心推进城市公共安全体检评估，对有重大安全隐患的“易燃易爆易传染”等空间场所逐一排查-评估-整顿甚至清理，坚决采取“亮剑”行动推进各类商业场所、生产单位的规范化、标准化、健康化，将潜在的安全风险降至最低。

4.6对策之六：研究韧性——学科交叉，促进多措并举

韧性城市理论与实践并非城乡规划领域的“独门秘笈”和“独到理解”，本次新冠疫情造成的危机为学科融合发展提供了新的契机，有着非常广阔的研究视角和发挥空间。应积极借鉴地质学和气象学领域的韧性研究成功经验，促进城乡规划与公共环境卫生、预防科学、土木工程、交通工程、地理信息系统、社会公共管理等学科融合创新，深入研究光环境、风环境、热环境、安全卫生防护以及特殊空间场所的邻避条件等技术标准，将韧性城市理论研究快速转化为应用生产力，进一步推进精细化管理和精致化设计，提高城市的健康水平。如2011年以来，美国北卡罗来纳州戴维森镇（The Town of Davison）积极推行实施“戴维森为生活而设计”，涉及休闲和开放空间、健康食品、医疗服务、公共交通和积极交通、可负担性住房、经济与就业机会、邻里完整、邻里与公共空间安全、环境质量以及绿色和可持续发展、健康街道等十余个主题，发挥了积极的经济社会效应。

5. 结  论

现代城乡规划源起于公共卫生事业的发展和对第一次工业革命的反思，1848年英国出台的《公共卫生法》奠定了城乡规划的法理基础，自此城乡规划从权力工具、空间美学向公共政策迈出了历史性的脚步。现代城市规划的诞生，可以说也是对工业革命造成巨大负面影响的“韧性矫正”。直到现代主义规划的鼻祖霍华德1898年出版《明天：通往真正改革的和平之路》，也开宗明义地阐述“田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市”。2016年10月，联合国第三次住房和城市可持续发展大会正式审议通过了《新城市议程》，其中将《城市生态与韧性》作为重要议题，明确“环境领域的生存底线是建立安全、韧性城市，基本原则是降低人工环境的冲击，保护自然生态”。

城市作为经济社会发展和人口集聚的主要载体，不断面临着各类公共安全风险。当前，面对“新冠病毒疫情”带来的巨大危机，城乡规划从业者更应深刻理解和运用“韧性城市”思维方法，将“平时储备-疫时应对”有机结合，促进“建设可持续和具有抵御力的城市”，推动“生态文明导向下”的城市现代治理历史进程，为弥足珍贵的城市健康生活贡献力量。