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陈小卉:基于协同治理的省级国土空间规划思考

2020-02-19 18:18 来源:中国城市规划网 作者:陈小卉

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件,指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践,助推相关规划改革工作,强化新时期国土空间规划理论研究,特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏,诚邀专家学者献智献策。

投稿邮箱:www@planning.org.cn。

作者 | 陈小卉

中国城市规划学会理事、江苏省自然资源厅国土空间规划局局长

2019年5月23日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,提出分级分类建立国土空间规划体系,省级国土空间规划在“五级三类”国土空间规划体系中发挥着承上启下作用,一方面要落实国家要求,另一方面也指导地方发展。2020年1月《省级国土空间规划编制指南》(试行)、《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价》(试行)相继发布,从内涵上看,省级国土空间规划涵盖了主体功能区、土地利用、城镇体系规划等内容,兼具了战略性与约束性,同时也是保护与发展、地方与中央、城市与城市、部门与部门之间的空间协调平台。

从原有的主体功能区规划、城镇体系规划以及土地利用规划来看,都存在“各自为政”“重规划、轻实施”等一系列制度性缺陷和技术性矛盾,降低了空间资源利用效率和空间治理水平。新时期省级空间规划编制工作是省级政府空间治理的重要抓手,从规划定位到规划实施均面临着一系列新的挑战,具体包括:

1.保护与发展的关系有待统筹。

国土空间规划作为基础性规划,面临着保护与开发空间的综合协调挑战。省级国土空间作为中间环节,一方面要落实国家自上而下的约束性要求,另一方面要协调地方政府自下而上的发展诉求。如何在刚性管控的同时,给地方合理的发展空间是规划的挑战。同时如何发挥空间综合协调平台的作用,协调好城镇发展和区域性基础设施等空间的关系也是面临的另外一个问题。

2.“纵向传导、横向协调”规划实施机制有待建立。

一直以来,我国国土空间规划体系存在纵向传导不力、横向协调不畅的问题。纵向传导方面,原有各类省域空间规划定位不清晰,有些偏重规划研究没有实施机制,有些过于具体涉及了市县政府事权无法实施,没有立足省级政府事权清晰界定空间管控内容和传导方式。横向协调方面,原有省域空间规划在规划目标设定上“贪多求全”,规划内容与相关部门缺乏实质性沟通、协调,实施也缺乏抓手,如何真正形成统筹协调的一张省级国土空间蓝图是规划的挑战。

3.“战略引领”和“刚性管控”的空间公共政策有待深化。

一方面,省级国土空间规划既要落实国家重大战略,结合省域实际明确省级国土空间战略,也要为省内各设区市未来空间发展明确战略导向。另一方面,省级国土空间规划既要落实国家制定的约束性目标,也要将约束性目标进一步分解至市县。如何合理配置资源要素,实现国家战略的落地,同时引导市县发挥比较优势,从而促进区域协调发展,是省级国土空间规划的重要任务。

4.“全域全要素”法律法规、标准体系等亟待统筹。

省级国土空间规划中资源要素的保护和利用涵盖了“山水林田湖草”的全要素系统性管理,有着《土地管理法》、《城乡规划法》、《森林法》、《自然保护区条例》等相关法律法规作为管理依据,各相关部门也制定了立足于行政管理事权的用地分类或功能分区等标准,出台了一系列名为“国家标准”、实为“行业标准”的标准体系,同一要素有着不同的内涵,缺乏全要素统一的、相互有效衔接的分类体系和标准体系。同时国土空间规划涵盖了陆地国土空间和海洋国土空间。现行省域城镇体系规划、土地利用规划、主体功能区规划等均聚焦在陆域空间,而海域空间资源的保护利用则依据海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线保护规划、海岛保护规划等加以管控。陆域、海域在空间利用与保护方面缺少规划和管控衔接。

从国际经验来看,重视宏观空间规划的国家大多空间资源紧张[1],其中以荷兰、日本最为典型,规划具有综合性、多尺度、政策性特点。作为欧洲人口密度相对较高的国家,荷兰一直以来重视空间规划体系构建,以保障国家安全、促进空间资源高效利用。荷兰空间规划体系由国、省、市三级构成,其中省级空间规划趋于战略性,对结构性空间资源进行综合部署,涵盖全域或重点地区空间布局结构、环境保护和历史遗产保护等方面内容。为保证省级空间规划有效实施,荷兰空间规划法要求各省级政府设置省级空间规划委员会,专门负责纵向、横向沟通国家和市级政府间与空间相关的政策制定,包括多个国家部门、机构以及各市级政府的代表。[2]而日本国土空间规划体系大体由中央、都道府县(与我国省级行政单位类似)、市町村三级组成。其中,都道府县依据全国国土形成规划和国土利用规划编制都道府县国土利用规划、土地利用基本规划,将都道府县全域划分为城市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域和自然保护地域等五类地域,再分别编制各地域专项规划,同时指导市町村规划的编制[3]。规划实施方面,日本省级空间规划实现全域规划,形成了由都道府县层面统一管理的地方规划体系,并通过对下位规划约束指标分解、实施部门专项规划或项目加以落实。在纵横事权明晰的前提下,日本搭建了完善的国家与地方、部门与部门之间的利益协调平台。[4]

按照新时期我国国土空间规划体系建立的要求,借鉴国际经验,立足建立事权清晰的国土空间规划体系出发,我们需要切实转变省级空间规划工作的观念、思路和方法,建议从以下几方面探索:

1.深化资源环境本底分析,寻求省级保护与开发平衡的空间格局。

一方面建立统一的水、土地、气候、生态、环境、灾害等要素基础数据库,覆盖自然资源、地理测绘、地质环境与地质灾害防治等领域,提升省域国土空间规划“双评价”等工作的数据标准化,研判国土空间开发保护的合理格局;另一方面适应社会经济发展规律,以市县为单元,结合“三调”数据分析空间的产出效率,研判不同地区的比较优势,识别承载发展要素的主要空间,进一步细化提出全省城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线资源保护利用目标。

2.加强空间政策研究,探索兼顾效率与公平的要素配置政策。

深化研究主体功能区,结合国家和省的战略,细化省级的城市化、农产品以及重点生态功能区空间划分,建立相应的考核机制、补偿机制。落实国家重大战略,明确全省空间战略,识别城市群范围和重要中心城市,提出要素配置原则,兼顾效率与公平,从土地、设施、资金等方面分空间施策,提升资源配置效率,形成优势互补、特色鲜明的省域空间保护开发格局。

3.创新用地政策,探索刚柔并济的空间管理手段。

落实生态文明建设理念,统筹生态、农业、城镇空间,刚性保护好生态、农业空间的同时,探索弹性用地政策。按照严控增量、盘活存量、提高流量的要求,建立流量增量配给原则,推进存量发展,以土地产出效率门槛倒逼产业转型升级,以空间供给引导发展方式转型。同时在落实约束性指标要求的同时,也探讨区域协调路径,建立土地综合整治节余的建设用地省域交易机制,结合土地综合整治,逐步引导建设用地结构优化、布局调整。

4.完善法律法规和标准体系,加强全域全要素空间管控。

在加快出台《国土空间规划法》的同时,调整修改《森林法》等相关法律中的规划相关条款,在法律法规体系内明确各类规划的管理边界和主要内容。加强陆地国土空间和海洋国土空间标准协同,充分考虑陆海生态互通性和陆海环境差异性,实现陆海国土空间统筹管理。

5.建立省级协调机制,加强市县、部门的空间协同。

通过建立省国土空间规划委员会,推动多部门、多层次参与的协商机制,一方面协调省市县纵向政府间国土空间保护任务和开发空间诉求,包括市县定位和约束指标,以及市县需要协同的空间保护与利用准则等;另一方面加强省级部门协调,统筹协调交通、水利、能源等大型基础设施走廊和规模,强化省级国土空间规划对相关专项规划的约束作用。

[1] Mstop H J M.Dutch National Planning at the Turning Point: Rethink Institutional Arrangements[M]//Nation al-level Planning in Democratic Countries.Liverpool:Liverpool University Press, 2001.

[2]周静, 胡天新, 顾永涛。 荷兰国家空间规划体系的构建及横纵协调机制[J]. 规划师, 2017(2)。

[3] 胡若函, 邢海峰, 赵星烁。 日韩空间规划发展经验评析[J]. 城乡建设,2018, No.541(10):77-80.

[4] 李亚洲,刘松龄,构建事权明晰的空间规划体系:日本的经验与启示。 国际城市规划,2019.3

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