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胡淼:疫情防控时期的生活物资供给——开放马路菜场的优势、风险与经验

2020-02-20 19:22

导读

面对新型冠状病毒肺炎(NCP),既需要坚定信心,同心协力,共克时艰,也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言,从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思,吸取疫情带来的教训,探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境,是义不容辞的责任。为此,我们开辟“规划师在行动”的专栏,诚邀专家学者建言献策。

作者 | 胡  淼

同济大学城乡规划学在读博士

城市基本生活物资供给对于疫情防控时期实施“封城”或“小区封闭”政策的城市是一项重要任务。湖北省黄石市面临疫情防控与物质保障的双重压力,在数个大型商超均有销售人员确诊的情况下,于2月5日发布了“即日起全面放开‘马路市场’”的消息。作者作为黄石市民,认为这一政策虽能缓解超市内人群聚集的压力,但也对城市治理能力提出了挑战,当日通过市长信箱递交建议书,提出了合适的物质配送途径与马路市场完善策略;当日下午在市商务局的来电中详细了解了治理机制,讨论了所提建议。十数天来,部分建议得到采纳,马路市场不断完善与发展。

2月16日,黄石中心城区宣布所有小区一律严格实行战时管控,基本生活物资由社区集中配送;2月18日起市区马路市场正式关闭,标志着其阶段性任务的结束。对为期14天的马路市场政策的优势、风险与经验进行总结,有助于为疫情时期其他城市物资供给策略制定提供经验借鉴。

一、全面开放马路市场的优势与局限

政策中的“马路市场”指的是由市商务局牵头,一方面组织批发企业落实货源与运输车辆,一方面组织个体经营户和摊贩在城市空地、广场、路边、巷道、院内等地点定点经营的“临危受命”(陈煊,2020)的54个露天市场,其销售主力是原农贸市场固定个体经营户与流动摊贩。

摊贩经济作为非正规经济,常被视作落后、低效的经济形态,认为会导致严重的环境损害,应予淘汰[1];但一些学者认为其也存在促进地区经济增长、降低低收入人群生活成本、为弱势群体提供重要就业机会与场所、锻炼个体经商能力等优点[2]。管理得当的街市有助改善社会治安、形成社会关系网络、带动周边公共设施建设、形成城市文化[3],对城市日常生活建构具有积极的经济与社会意义。在疫情防控特殊时期,马路市场相较商超亦具有通风性好、结算迅速、便于居民采购的优势[4]。

摊贩管理通常需基于一套完整的治理服务机制。例如波特兰制定有食物车设计、审批许可、运营监管、年检等环节,涉及环境、交通、财政、公园更新等部门,各部门牵头管理不同地段售卖审批[5];纽约摊贩治理则依赖广泛的公众参与、有效的集体行动和由周密的法规体系、专业独立的监管机构及刚柔并济的执法策略构建的良好治理体系[6]。

然而国内城市基于市容市貌与交通秩序维护的目标过去往往采取“运动式”街市治理手段,管理效果常不理想[7]。尽管黄石有疏堵结合、限时贩卖等策略[8],但部分马路菜场阻塞道路、乱吐乱扔、活禽未隔离宰杀、水产区污水横流、废烟废气扰民等问题仍然严重且反复出现,货运通道、给排水设施等条件未有改善[9][10][11]。况且疫情时期马路市场承担着与日常摊贩经济完全不同的任务,不能简单地将马路市场的开放与摊贩经济优势的发挥相等同。因此有必要参考疫情防控的要求,对全面开放马路菜场的风险进行评估。

二、全面开放马路市场需考虑的风险

新冠病毒的传播需同时具备传染源、传播途径与易感人群三个环节。传染源以新冠病毒肺炎患者为主,无症状或潜伏期内的患者亦可成为传染源;传播途径以飞沫传播、接触传播为主,封闭环境中长时间暴露高浓度气溶胶亦可能传播;人群普遍易感。

从这三个环节出发,全面开放马路市场前应考虑以下几个风险:

1、传染源的切断

此次马路市场由个体经营者和摊贩直接运营,但正如新闻评论区中一位摊主的自述[12],他们往往来自四面八方,防范意识和卫生习惯也有限,尽管社区安排有人员监测入市体温,但是否能确保800余名经营者中不存在无发热症状的或潜伏期内的病毒携带者?和超市集中分销的运营方式相比,分散经营的马路菜场分销效率较低,市民难免会货比三家、讨价还价,其与病毒接触的可能性也相应增加。

2、传播途径的阻断

政策中的选址基本与原有马路菜场结合,部分(据陈煊统计26条中有6条)是夹杂在居民区中的小巷通道(包括市中心规模最大的永安巷),通风不佳,过去因污水横流、阻塞安全通道等问题常受投诉,甚至被菜场上的居民指责“无法生存”[13]。这些条件短时间内难以改变,开放这部分市场需事先消除疾病在前来采购的市民和周边居民中传播的可能。

3、人员集聚的防范

尽管马路市场相较商超空间较开敞,但仍是最有可能发生人员集聚的场所之一。“全面开放马路市场”在保证“菜篮子”的同时也不可避免地释放出了鼓励采购的信号,在此情况下应尤其注重人员集聚的防范。

此外,针对食品安全保障、环境卫生消杀等任务,不同职能部门是否建立有良好的合作机制,避免过去工作架构条块分割、权责不明的现象出现也是为了维持政策运行必须考虑的问题。

图:2月13日黄石市永安里马路市场(来源:作者)

三、黄石市全面开放马路市场的经验

黄石市马路市场政策随着战时管控的实行于2月18日正式结束。回顾这一为期14天的过渡性政策,其基于疫情防控要求,为规避疾病传播风险,采取了一系列调整举措,较有效地缓解了“封城”后的生活基本物质供给压力,获得了不少市民的好评。这些举措可归为:

加强摊贩管理,市场定期消杀。对商贩统一管理,监控其健康情况,限制商贩定点贩卖;规定每名卖菜摊主必须戴口罩和手套;每日分上午、下午对摊主测温两次;每日市场交易结束后进行清扫保洁与消毒。

控制人员距离,妥善处置废弃物。规定卖菜摊位间间隔至少2米,避免飞沫传播;投放162个垃圾箱和“废弃口罩”专用收集容器,避免被病毒污染的废弃物造成二次污染。

减少采购者逗留时间。在本地报刊、网络媒体和市场入口处公开各市场所售商品信息和价格,以便居民提前制定购物清单,选择出行路线,减少逗留时间;市场设有小广播循环播放,提醒市民采购物质后迅速离开市场。

调整部门职责分工,建立联合治理机制。其中由商务局牵头,负责规划选址与农产品调度,城管局承担准则制定、设施设置、保洁消杀工作,市场监督管理局承担食品安全检查、稳定物价、经营者监管工作,农业局负责农副产品安全,交通局负责运输车辆管理,社区负责入市体温监测与采购人数限定。此外还抽调有城管、公安、市场监督和社区人员组成联合队伍,对各“马路市场”进行日常巡查管理。

这些举措涵盖了新冠肺炎防控的三个环节,建立了清晰的合作式治理框架,各部门转变了过去以“取缔”为主的马路市场治理思路,较大程度上支撑了马路市场的良好运营。

四、开放马路市场的完善策略

然而黄石市马路市场的运营并非一帆风顺。2月16日上午,市中心永安里马路市场因政令传达不当出现了抢购生活物资,短期内人员聚集购物的情况,相关责任人被问责[14]。参考国内外相关案例,反思此次马路市场实践,总结其在市场选址、病毒传播路径的阻断以及易感人群的保护方面可进一步完善。

1、应分级规划,科学选址。

国际上,柏林商业中心规划对邻里、社区、地区、市区等不同级别的供给中心(Versorgungszentren)的商业面积、零售业种与比例进行了区分;国内城市如保定也根据生活圈理念制定了社区、片区、市级三级便民市场体系,采取了不同经营模式与管理方式,马路市场亦被纳入其中[15]。尽管疫情时期的马路市场具有临时性属性,但作为特殊时期为数不多的集中采购场所,若能在规划部门的指导下,按照5分钟、10分钟、15分钟分级(徐磊青,2020),利用不同规模的开敞空间,按照购买频率由高到低合理布置米、油、肉、菜等基本生活物质,居民采购想必更加有序,物资配给效率更高,人员集聚的可能性更小。此外,鉴于部分马路市场位于小街小巷、阻塞通道的事实和城市严格交通管制的现状,可考虑在特定路段减少主干路车道数量,将市场设置于邻近的宽敞的主干路(通常也是城市通风廊道),通风与卫生环境将有所改善。对此需商务局与城管局协调,在特殊时期就相关规章作出一定的让步。

2、应进一步减少顾客与摊贩的接触。

在货源充足、价格持平的现实情况下,可通过轮岗等制度减少同一时段同一市场中的摊位数量,同一类商品2-3个商贩即可。另一方面,借鉴疫情期间长沙、重庆等地“无接触式”市场经验,可将商品提前称重、打包,支持扫码支付,从而减少市民挑选,避免询问价格,阻断病毒传播。

3、应严格控制市场内采购人员数量。

避免人员集聚是疫情防控重中之重,也是马路市场最大风险所在。对此,街道、社区(居委)等部门可结合“居民通行证”等现行人流控制政策,建立简易的线上、线下取号平台,控制市场内人员数量。

鉴于疫情防控形势严峻复杂,必须从源头上切断传染源,阻断传播途径。理想情况下,可利用电子商务,通过政府、社区、企业多层级协作,开展生活物资集中配送代购,最大程度避免人员接触,这也是2月18日黄石实行严格战时管控后目前所采用的方案。而在小区封闭管理前的政策准备时期,马路市场因群众基础深厚、货源面广、供给灵活,能有效地缓解居民基本生活物资供给压力,可为后续更严格的管控措施奠定基础,不失为一种切实可行的过渡性策略。

总之,马路市场政策有其优势,但也必须审视其潜在风险,因地制宜地作出调整,在保障物质供应的同时做到统筹有序,才能助力决胜疫情防控阻击战!

参考文献

[1]. Illy H. F. Regulation and Evasion. Street-vendors in Manila [J]. Policy Sciences, 19, 1986.

[2][6]. 笪素林,王可。城市街头摊贩治理之道——基于纽约街头摊贩治理的分析[J].江苏行政学院学报,2017(06):72-79.

[3][5][7]. 陈煊,袁涛,杨婕。街边市场的多目标协同规划治理:以美国波特兰街边市场建设为例[J].国际城市规划,2019,34(06):34-40.

[4]. 王怡。 5日起,湖北黄石全面放开“马路市场”,确保市民“菜篮子”供应[N]. 东楚晚报, 2020-02-04.

[8]. 李雯。 设立疏导点限时段买卖 马路菜场还路于民[N]. 黄石日报, 2016-11-18.

[9]. 丁欢, 熊峤。 黄石农贸市场“变脸记”[N]. 东楚晚报, 2016-09-06.

[10]. 张小波, 马家嘴集贸市场将搬家 新址为袁海湾集贸市场[N]. 东楚晚报, 2012-05-09.

[11]. 东楚晚报新闻暗访组。 本报记者暗访城区6个农贸市场 有的脏乱差 有的整洁有序[N]. 东楚晚报, 2018-05-28.

[12]. 王怡。 5日起,湖北黄石全面放开“马路市场”,确保市民“菜篮子”供应[N]. 东楚晚报, 2020-02-04.

[13]. 黄石港区网络信访中心。 湖北省黄石市永安里菜市场上居民无法生存[DB/OL]. 2014-07-24. http://liuyan.people.com.cn/threads/content?tid=2603870

[14]. 中共黄石市纪委。 关于黄石港区胜阳港街道落实疫情防控措施不力问题的通报[EB/OL]. 2020-02-17. http://www.hsjwjc.gov.cn/lzyw/202002/t20200217_605098.html

[15]. 苏永帅,单长江,邸晶,杨常青,赵玉川,韩阳。 城市马路市场问题及其治理研究——以保定市主城区为例[C]. 中国城市规划学会、重庆市人民政府。活力城乡 美好人居——2019中国城市规划年会论文集(12城乡治理与政策研究)。中国城市规划学会、重庆市人民政府:中国城市规划学会,2019:708-717.

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