作为富有活力和国际竞争力的一流湾区，近三年来，粤港澳大湾区发展在今年全国两会上一直备受各界关注。“国际经验表明，谋求粤港澳大湾区长期发展必须法治先行。”全国人大代表、中国人民银行广州分行行长白鹤祥对中国经济时报记者表示。

白鹤祥表示，应尽快由中央政府制定统一的《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，对促进大湾区经济发展作出明确法律规定，由港澳两地立法机关根据相关程序同意在港澳地区适用，既是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的要求，也有利于构建大湾区共同发展的法律基础，更好地推动区域协同融合发展。

白鹤祥表示，大湾区建设存在融合难度大、法律冲突显著、政策文件尚待立法程序确认等问题，大湾区发展不应仅停留在经济合作层面，而应在经济融合过程中逐步探索内地、香港和澳门社会治理制度的对接和整合，在经济社会制度的全面整合过程中构建香港和澳门民众的国家认同意识。长远来看，粤港澳大湾区的真正融合将对台湾形成正面的示范效应。而法治社会中，法律制度的趋同和融合无疑是经济社会制度融合的基础。

粤港澳大湾区具有“一二三四”（即一个国家、两个制度、三个关税区、四个核心城市）特征，存在三种不同的法律制度。涉及在两种法系、三种不同法律制度下开展的府际合作，指政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系、不同地区政府之间的关系，法律冲突是湾区区域经济一体化面临的重要问题。

珠三角九市是内地法域的组成部分，属于大陆法系，香港为英美法系，澳门则秉承葡萄牙法律传统，亦属于大陆法系。白鹤祥表示，2003年以来，内地与香港、澳门签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，后续签订10个补充协议。2010年、2011年，广东与香港、澳门分别签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》。2017年国家发改委牵头粤港澳三地政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。2019年，党中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》。但粤港澳大湾区政策文件未经立法程序确认，在内地不能成为法律渊源，不具备明确的法律效力。目前，粤港澳深度合作的制度条件仍停留在以政府协议为主的政策导向型机制，缺乏立法先行的法治推进型合作方式。

白鹤祥表示，制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》条件渐趋成熟。湾区概念经过多年的酝酿和发展，影响广泛，深入人心。大家认识到，与东京湾、纽约湾、旧金山湾相比，粤港澳大湾区建设的最大障碍是法治壁垒。国际上成功的区域融合立法经验可资借鉴。比如美国的地区开发，先后制定《区域复兴法案》和《区域开发法案》；日本制定《首都圈整备法》，从法律上界定首都圈的范围和发展方向。跨境区域融合较成功的欧盟制定《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》，奠定了跨境区域融合的法律基础。区域融合方面的立法经验表明，法治先行，有利于稳定预期，促进区域的良性可持续发展。

白鹤祥认为，鉴于粤港澳大湾区此前尚无专门立法，缺乏立法经验，且粤港澳大湾区建设对相关法律的需求较为急迫，按照“急用先行”的原则，可先由国务院制定出台行政法规《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，待条件成熟后，再由全国人大制定《粤港澳大湾区经济发展促进法》。当前以行政法规的形式制定《粤港澳大湾区经济发展促进条例》是最切合实际的，也是立法成本较小和最理想的路径选择。

目前，区域融合的立法模式，国际上主要有三类：东京湾和旧金山湾的顶层立法模式、纽约湾的平行立法模式、欧盟的跨境立法模式。在他看来，根据区域融合立法的国际经验和粤港澳大湾区涉及“三个法域”的情况，《粤港澳大湾区经济发展促进条例》的立法模式应采取欧盟的模式。即国务院制定出台的《粤港澳大湾区经济发展促进条例》主要适用于珠三角九市，香港、澳门的立法机关可以通过相应的法律程序认可《粤港澳大湾区经济发展促进条例》，从而使得《粤港澳大湾区经济发展促进条例》可在整个粤港澳大湾区适用。这样的模式既快捷、灵活、权威，又尊重了“一国两制”下香港、澳门的立法权，有利于减少阻力，并为后续粤港澳大湾区立法提供借鉴。