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王富海:转观念,调焦距,理机制,强力实施城市更新行动

2021-02-04 10:29 来源:中国城市规划网

自从城市出现那一天,城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善,也是文化传承与发展,民众参与和分享的过程,城市更新是城市转型发展的重要方面,党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”,这是继实施乡村振兴行动之后,做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目,特邀请相关领域的“大家”撰稿,也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

作者 | 王富海

中国城市规划学会常务理事,深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司董事长

2020年下半年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和中央经济工作会议相继提出了“实施城市更新行动”的号召。首先应该指出的是,列入国家行动的“城市更新”不可能是狭义的土地再开发和拆旧建新的代称,而是建立在对城市发展规律认识基础之上、对进入新的生命周期的中国城市发展要求的全面概括,是对新时代城市建设和发展的综合性、整体性部署。

改革开放后中国城市爆发式增长,为城市发展的历史长河营造了浓墨重彩的开端,仅仅三十年就完成了城市扩张阶段,新时代城市发展的重点已经转入长期持续的内涵提质阶段。相比于城市拉开框架铺开建设,城市快速扩张的缺陷会逐步显化并已引发各方面的问题,而城市更新可以为城市注入新的活力,弥补系统缺陷,促进城市自我调适,引导城市进入螺旋上升式的可持续发展轨道。城市生命体理论认为,城市通过持续的新陈代谢来实现正常运转,保持生命体的内外部平衡,城市更新正是城市新陈代谢基本而长久的方式和手段。1970年代起,西方主流学者将城市更新概念从狭义的单纯针对物质空间环境的修复和改造发展到广义的多维目标下综合性、整体性解决城市发展问题的路径和方式——正如英国的城市更新政策所描述的那样,“那些孤立于地区的经济、环境和社会的主流政策,仅对城市建筑和基础设施做一些翻修改造,再增加一些社会公用设施这类翻修的政策,几乎不能够成为我们这里所描述的城市更新”。

因此,面对城市更新这一战略使命,我们必须跳出物质空间建设的桎梏来看待当前城市需求,重新定位城市规划的价值与作用。

第一,“实施城市更新行动”,意味着城市由“建设时代”进入“运营时代”,对城市治理提出新的需求和挑战。

纵观改革开放四十年的中国城市发展,数量和规模增长是主流,形成了依赖增量解决城市发展问题的极大惯性,以至于当前一轮市县国土空间规划,地方政府主流诉求依然是加大建设用地指标。2015年中央城市工作会议就提出转变城市发展方式,尊重城市发展规律,实现“五个统筹”,为扭转城市发展路径依赖奠定了基调。随着全国城镇化率的逐步放缓和城市建设用地普遍过量开发,今后绝大多数城市面临的是大规模开发程度不等的城市存量资源,在增量资源受到严格调控的情况下,存量盘活和优化成为下阶段城市发展的主题。如果说增量建设是“一张白纸好作画”,那么存量运维就是“螺蛳壳里做道场”,受到方方面面的限制和约束,要极其细致地处理好城市系统复杂性和管理要求精细化这对矛盾。

建设时代铺开的摊子,需要运营时代精细地来收拾,这种巨大转型考验着城市治理者的智慧和能力。习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”,对于城市问题,要精准施策、“靶向治疗”。同时,城市的复杂性和多变性决定了任何行动无法一劳永逸,“运动式改善”不可取,必须在建立“渐进式改善”模式上下决心、下功夫,城市建设的目的也要从投资拉动GDP的“大手笔”转向建设“人民城市”的基层需求。

第二,实施“城市更新行动”,需要我们调整焦距,从“塑造未来”转向“关注当下”,探索建立务实操作的工作机制。

以往我们在制定城市各类规划时,关注宏大叙事、长远目标和辉煌前景,反而忽视当前城市建设的合理性。“城市更新行动”成为城市发展的战略性手段,就需要城市治理者切换视角,关注城市当前发展面临的痼疾与需求,提出系统性操作性即时性解决方案并形成阶段性行动任务。在城市更新工作中,最核心的任务已经不是提供一张未来的城市理想蓝图,而是提供如何发现问题、如何解决问题的路径和办法。问题导向、务实操作,应当成为“城市更新行动”的工作方针。

前几年推行的“城市双修”可以理解为当前“城市更新行动”的发轫,虽然浅尝辄止,但业已挑战了沿用三十年的中国城市规划理念和机制。“城市双修”以改善城市功能、增进民生福祉为规划建设工作的出发点和落脚点,以“城市诊断”发现问题,以“统筹规划”明确目标与重点,以“行动计划”开展具体部署,以“跟踪评估”检视具体效果,初步形成了一套“城市空间动态改善与维护”系统的雏形,可以提供从发现问题到解决问题再到事后跟踪的工作集成框架。在“城市更新行动”的要求下,城市规划不能仅在传统工作平台上加入操作要素和内容,而更需要探索一套从决策支持到决策实施的工作机制,“城市双修”的探索具有积极的借鉴意义,但要努力将其从“单场大片”转到“连续情景剧”,成为“城市更新行动”的有效工作平台。

在平台基础上,要实施城市年度评估制度,确定下一年“城市更新行动”的内容与程度,并检讨、调整及建立有利实施的相关政策,确定政府各层级、各部门的工作方案。

第三,实施“城市更新行动”,需要将规划实施主体“下移一层”,充分发挥基层政府作用,并做好市民参与。

制度经济学认为,政府的大量职能都可以被分散化,并由相互竞争的机构承担,因此应该将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。而且,行政架构中处于较低层次的政府与民众更接近,能够更好地反映市民的偏好。就城市更新工作而言,重大决策部署由城市政府制定,但更多的行动内容需要更接“地气”的基层政府结合自身空间条件加以协调匹配、校正实施,城市更新面对的棘手问题是产权关系的微调,也只有在基层政府才能落实。因此,城市更新要以区级政府为实施主体,才能将需求-供给、原则-变通等复杂问题统筹解决,但市区分工又不能只是建立简单传递的“市规划——区实施”的“链条式”操作模式,而需要探索一种市、区两级啮合联动的“齿轮式”操作模式。“齿轮”模式下,市区两级是处于“战略与战术”层面不同角色分工的主体——市驱动,制定战略部署并考核督察;区操作,制定战术方案并组织实施;区对市有反馈,市对区有调适,两者啮合联动才能顺利运转。

“上边千条线,下面一根针”。掌控有限资金、面对复杂利益、限于时间节点,基层政府作为城市更新的实操者,无时不刻不面临着取舍、主次、先后、难易等选择难题,在缺少对应规划品种和技术力量的情况下,需要的是下沉式的“在地规划服务”。“在地服务”一方面提供传统规划设计及其延伸类型的技术服务,包括规划动态维护、第三方技术服务等;另一方面且更重要的是,提供政策决策和项目落地的过程性支持服务。城市更新的各项行动将会转换为具体政策措施和建设项目,在政策制定、执行和项目策划、落地时,需要规划师联合其它专业人士,适时实时地针对难点重点提供专业意见。过程服务的价值远大于提供一纸规划。在服务品种上,相比以往编制城市更新规划,需要搭建类似“城市双修”的工作平台,需要探索“实施规划”等新的规划操作工具,需要提供“城市建设一体化综合咨询”,需要政府购买跟踪实施的技术服务“地区总设计师”等一系列新的工作方式,也需要把规划界一直倡导但收效不彰的“公众参与”落到实处。

城市更新行动,不是在现有城市开发建设模式基础上增加一项工作要求的添砖加瓦,而是中国城市新的建设模式。

城市更新行动,不是在目标导向的城市规划体系中增加一项“城市更新规划”,而是让城市规划“始于当下、用于现实”,不啻为一场思想与技术的变革。

——让规划行动起来。

“大家谈更新”栏目欢迎大家积极投稿,投稿邮箱为:www@planning.org.cn

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