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城乡规划学学科研究与规划知识体系

2021-02-08 10:31

【作者简介】

石楠,中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长,中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师,中国人民大学教授、博士生导师。

【摘要】回顾了“城乡规划学学科研究三部曲”的主要进展,分析了城乡规划学知识体系的构成和基本特征,尝试描绘国土空间规划相关学科的知识资源,提出国土空间规划应该多维度研究、多学科支撑,城乡规划学应该多学科交叉、多领域支撑。

【关键词】城乡规划学;城市规划;国土空间规划;城乡规划专业

“人类的活动产生经验,经验的积累和消化形成认识,认识通过思考、归纳、理解、抽象而上升成为知识,知识在经过运用并得到验证后进一步发展到科学层面上形成知识体系,处于不断发展和演进的知识体系根据某些共性特征进行划分而成学科”[1]。城乡规划学是一门关于规划活动的知识体系,其知识的构成及其发展,也符合上述一般性规律。

1 城乡规划学学科研究三部曲

中国城市规划学会(以下简称学会)近年来完成了一系列关于城乡规划学的基础性研究,包括最近出版的《城乡规划学科技术路线图》[2]。笔者将这些研究成果统称为“城乡规划学学科研究三部曲”。

作为学科研究三部曲的第一部,是学会受中国科协委托,组织专家于2014年5月开始的《中国城乡规划学学科史》[3]研究。这项研究由学会的学术工作委员会牵头,动员了一批具有较高理论素养、从事城乡规划学理论和规划史研究方面的专家,系统回顾了城乡规划学科构建的本土文化背景,介绍了我国古代朴素的城乡规划理念、社会实践及其制度表征,阐述了城乡规划学如何伴随着我国城镇化、工业化进程,在我国孕育、诞生、成长和成熟的历程,从社会转型、西方相关知识的输入、近代规划实践的发起和规划制度的建立等角度,剖析了学科发展的基因。特别是分析了中华人民共和国成立以来,城乡规划学在计划经济和市场经济两种经济体制下,如何不断拓展、提升与转型,最终升格为一级学科并不断完善的过程,揭示了城乡规划学学科发展的特征和规律。

这项研究第一次全面系统地回答了我国的城乡规划学从哪里来的问题,填补了系统研究城乡规划学的空白,作为城乡规划学学科史全面研究的首部著作,其学术地位不言而喻。

学科研究三部曲的第二部,是全国科学技术名词审定委员会2015年4月委托学会组织编审的《城乡规划学名词》[4]

全国科学技术名词审定委员会是国务院授权,代表国家进行科技名词审定、公布的权威机构,其审定公布的名词具有权威性和约束力。委员会1996年公布的《建筑 园林 城市规划名词》和2014年公布的《建筑学名词》中均包含了部分城乡规划学的名词[5]。与此同时,委员会着手组织编纂独立的城乡规划学名词,并于2015年4月委托学会正式启动了《城乡规划学名词》的编审工作。为了完成这项编审工作,学会组织了一大批学术研究和规划编制方面的院士和权威专家,从梳理知识体系和确定整体框架,到各部分的选词、明确词条释义、保证词条质量,倾注了当代规划学者大量的心血。

这项工作的价值在于第一次系统地从科学技术角度梳理了城乡规划学的核心概念,诠释了其科学内涵,客观反映了城乡规划学在当代的发展状况和水平,展示了城乡规划学的基本知识构成,是城乡规划学在当代的真实写照,解决了国家层面上城乡规划科学技术名词规范“有”与“无”的问题,有助于城乡规划学支撑和服务的各级各类规划朝着科学化、规范化的方向发展。

其实在此之前曾有一项非常类似的工作,住房城乡建设部委托学会、中国城市规划设计研究院对国家标准《城乡规划基本术语》进行全面修订,只可惜专家学者们已经完成的成果随着机构调整未能面世,不过其内容客观上已经在不少场合得到采用。

作为学科研究三部曲的第三部,是由中国科协资助的《城乡规划学科及技术路线图》研究。这是中国科协2018年学科研究重点项目之一,旨在基于对学科历史和现状研究的基础上,对学科未来进行展望和预测。

为了达成课题研究的目标,学会组织了一批学科领域的专家联合攻关,依托学会的学术工作委员会成员为核心,他们都是在城乡规划学术研究前沿一线的专家,熟悉城乡规划学发展的脉络和面临的机遇挑战,同时具有丰富的职业实践经验,了解政策走向、社会发展对于学科发展的需求,能够仔细地梳理行政决策、社会动员与学科建设的关系,冷静地辨识行业发展与学科方向的关系[6],客观地区分多学科交叉与城乡规划学科发展路径的关系。

回顾这三部曲的研究,有一个共性的特点:都是针对城乡规划学作为一门学科,其知识体系的基本构成进行分析,《中国城乡规划学学科史》研究梳理了城乡规划学知识体系的累积过程(evolution);《城乡规划学名词》则是眼下这一时刻的知识体系的快照(snapshot);而《城乡规划学科技术路线图》研究应该视作城乡规划学知识体系未来演进的愿景(scenarios)分析。与以往众多冠以“规划研究”头衔的项目成果不同,这几项研究没有明确的功利目的,既不是为了制定某项政策进行的软科学研究,也不是为了某个规划项目或重大工程进行的前期论证,或某些原创性范式设计,它们只是纯粹从学科的角度进行理性分析,是一种基于对“知识”本身的总体认知和判断,因此,其研究的难度不言而喻,其意义也非同寻常。

当然,这几项研究并不是城乡规划学知识体系研究的肇始,大量城乡规划学教材的编著事实上就是对城乡规划学知识体系的一次次系统梳理与更新。其他一些研究工作,也同样对于城乡规划学的知识体系进行过梳理,其中最值得一提的是,2010年城乡规划学从建筑学下的二级学科升格为一级学科时所做的工作,和全国高等学校城乡规划学科专业指导委员会2013年编纂的《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》[7]

2 城乡规划学知识体系的构成

我们平时所称的所谓学科,最核心的就是“理论体系和专门方法”。然而,学科发展并非简单的线性模式,尤其是对于城乡规划学这种交叉科学而言,比起那些基础学科、纯理论学科,又有不少特有的难度。交叉学科的一个特点在于对已有的和新的知识点、知识单元进行整理、提炼和系统化,很大程度上属于科学学所称的“知识的集成”。其孕育和发展得益于“边缘优势”,相邻学科的交叉点上,产生新的知识点,引发理论突破和技术创新,出现簇群式的知识群落,并不断重新组合,构建新的体系。同时,这种发展模式很容易带来学科边界和内核不清晰的问题,以及对其是否具有自己的“理论体系和专门方法”的质疑。

城乡规划学自孕育开始,就致力于解决城乡人居环境发展中的现实问题,研究对象的复杂性,决定了城乡规划学的知识体系始终保持着较高的开放度[8]。相当长一段时间内,城乡规划学科是在建筑学一级学科之下发展的,在近百年的发展历程中,城乡规划学基于建筑学和工程学的知识基础,与地理学、生态学、经济学、社会学、历史学、政治学、公共管理学和系统科学产生交叉,回应社会发展需求,逐渐形成独立的知识体系,于2011年确立了城乡规划学作为一级学科的地位,但相应的学科体系调整和整合始终没有停止。

关于城乡规划学的知识体系,笔者借用3项比较具有代表性的研究的成果加以介绍。

2.1  2010年城乡规划学学科升格

从科学的角度,学科是具有一定结构的知识体系;从职业和社会管理角度,学科是获取相关资格的知识与技能来源;从大学教育的角度,学科则与专业设置、教学资源配置密切相关。为此,教育主管部门对于学科进行严格管理,无论是否能够组成具有一定结构的知识体系,是否能够满足市场需求、具有良好的就业前景,必须经过严格的认定,才能获得所谓“学科”的地位。为了行政管理需求,学科又进一步划分为门类、一级学科、二级学科等

城乡规划学升格为一级学科,顺应了时代需求和学科发展的趋势,在学科史上具有里程碑式的意义,是这个学科获得“官方认证”的标志,在行政化主导的话语体系中,具有十分重要的作用。为论证“城乡规划学”升格的必要性,国务院学位委员会办公室委托住房城乡建设部人事司,组织有关专家提出了增设“城乡规划学”一级学科的意见。这项工作对于学科内涵、人才培养现状、学科的主要研究方向、学科的理论与方法论基础等进行了系统深入的研究。其中,对于学科知识体系的梳理,主要体现在对二级学科及其主要研究方向的界定上。

研究表明[9],城乡规划学一级学科包括了区域发展与规划、城乡规划与设计、住房与社区建设规划、城乡发展历史与遗产保护规划、城乡生态环境与基础设施规划、城乡规划管理等6个二级学科(图1)。针对大学教育的不同阶段,研究还提出了不同教育阶段(学位等级)对应的核心课程的设置建议(表1)。这些二级学科和核心课程事实上界定了城乡规划学的知识领域与结构。

▲ 表1  不同学位教育阶段的核心课程

Tab.1 Recommended core curricula for planning programs

▲ 图1  城乡规划一级学科下属二级学科内容及属性关系

Fig.1 Sub-disciplines under the city and regional planning discipline

资料来源:参考文献[9]

根据《中国城乡规划学学科史》的研究,城乡规划学升格和其6个二级学科的构建,源于当代中国城乡规划学的发展积累,特别是改革开放40年来,为应对社会需求,城乡规划学在12个领域取得显著的进展:广义建筑学与人居环境科学、以城市总体规划为主体的宏观空间知识体系、城镇化及其相关领域的探索、城镇体系研究推动城市规划向区域层面拓展、土地有偿使用带来规划管控手段的变化、历史文化名城保护理论与方法的积极探索、对城市交通问题的积极探索、关注城市生活方式及对城市居住区规划的实践探索、生态环境保护思想向城市规划的渗透、城市设计的实践萌芽与体系融合、城市工程技术标准的探索、乡村建设规划。

这些领域的知识进展,有些是基于计划经济时期既有的知识积累[10],更多的则是工业化、城镇化、市场化和全球化的产物,它们与计划经济时期的规划传统相互融合,更重要的是,城乡规划学与其他相关学科相互交叉,形成了新的知识领域,支撑了城乡规划学的6个二级学科(图2)。

▲ 图2  城乡规划学的知识构成示意

Fig.2 Urban & territorial planning and related sciences

资料来源:笔者自绘。

2.2  《高等学校城乡规划本科指导性专业规范》

本规范(下文简称《专业规范》)由原全国高等学校城乡规划学科专业指导委员会自2010年起组织编纂,2013年颁布施行。该委员会由教育部和住房城乡建设部联合组建,旨在指导大学如何设置本科城乡规划专业,提升大学城乡规划教学水平。

“专业规范主要规定了本科学生应学习的基本理论和应掌握的基本技能,是本科专业教学内容应该达到的基本要求”[7]。该规范将城乡规划专业的知识体系分为工具性知识体系、人文社科知识体系、自然科学知识体系和专业知识体系4部分。其中,专业知识体系包括了城市与区域发展、城乡规划理论、城乡空间规划、城乡专项规划和城乡规划实施5个知识领域,这些知识领域细分为城市与城镇化等23个知识单元,《专业规范》对这些知识单元的教学提出了城乡规划原理等10门核心课程的推荐方案(表2)。

▲ 表2  城乡规划学的专业知识体系

Tab.2 knowledge composition of city and regional planning discipline

虽然本科教学的内容并不能反映城乡规划学的全部知识体系,但对于其中的核心和基础部分而言,无疑是一个很好的缩影。《专业规范》对于城乡规划学专业知识的梳理更为清晰,也更加条理化,特别是对于本科教学体系的安排提供了良好的指导作用,因而为大学城乡规划专业普遍采用。据2019年统计,全国共有城乡规划专业本科点231个,在校学生42099人。全国共有城乡规划学硕士学位招生单位96个,其中学术型硕士(工学硕士)招生单位68个,城乡规划学专业学位(城市规划硕士)硕士招生单位28个,在校学生5225人(其中学术硕士2615人,专业硕士2610人)。全国共有城乡规划学一级学科博士点16个,在校学生801人[11]。《专业规范》为这些学校的规划专业教育提供了很好的指导作用。

在此之前,开始于1998年的城乡规划专业评估工作也对城乡规划知识体系进行了初步的梳理,提出了城乡规划原理,城乡规划编制与设计,城乡规划行政管理,城乡规划相关知识,调查、分析及表达,城乡规划实践与能力,外国语与计算机能力等7个方面的智育标准[12],其中,前4个方面可以认为是当时对城乡规划核心知识体系的认知。按照这一评估标准,截止到2020年10月,共有清华大学等52所高校的城乡规划专业通过了评估。

类似的工作还包括注册城市规划师资格考试对于城市规划知识体系的要求。从2000年实施的该制度将城乡规划知识体系梳理为《城市规划原理》《城市规划管理与法规》和《城市规划相关知识》3门课程,具体的内容与上述《专业规范》和评估标准大同小异。

2.3  《城乡规划学名词》

由全国科学技术名词审定委员会组织编审发布《城乡规划学名词》,是一项规范性、研究性、协调性、长期性工作,审定科技名词,实现科技名词的规范化,需经过制定名词框架、选词、定名、定义等工作阶段,还需要经过委员会三审、公开征求意见以确保公布的名词的权威性、准确性。其中名词框架的拟定,就是对于学科知识体系的梳理过程,一是必须划定学科之间的“边界”,尤其是与其他学科存在交叉的领域,需要确定该领域收于哪个学科,这就需要学科之间相互协调,明确各个学科的收选范围;二是必须划定该学科内部各分支学科的收词范围,这也需要各分支学科进行协调,明确学科知识的内部组织体系,确定各分支学科的收选范围。而定名和定义工作,则是对于知识单元、知识点的甄别、遴选与诠释。

为确保这项工作的质量,学会成立了以吴良镛院士为顾问、邹徳慈院士为主任的审定委员会,学会下属有关学术委员会、知名高校和主要规划编制机构的专家组成编写组,历时5年,完成了最终的书稿。全书共7章收录了1460个条目,系统地展示了城乡规划学的基本名词,反映了本学科知识的全貌和当前的学科发展水平,也最大程度上诠释了规划研究的第一科学问题是基本概念的正确性,是一次“名正则言顺”的基础性工作。

根据科学名词编纂的一般惯例,各学科的名词一般按照“总述+知识领域”的方式组织。《城乡规划学名词》包括城乡规划总述、城乡与区域规划理论和方法、城乡规划与设计、城乡规划技术科学、中国城市建设史和遗产保护规划、社区与住房规划、城乡规划管理等7章,在每一章所涵盖的知识领域下,包括若干知识单元和知识点,这些共同组成了城乡规划学的知识体系(图3)。

▲ 图3  《城乡规划学名词》呈现的知识体系示例

Fig.3 Knowledge tree for city and regional planning

资料来源:笔者自绘。

与以往的类似工作相比,《城乡规划学名词》对于知识体系的梳理更加系统、更为细致、也更加准确,由于参与编审的专家团队构成均属学界、业界公认的专家,编审的程序十分严格,确保了这项成果的专业权威性。与其他学科的科学名词相比,《城乡规划学名词》最终确定收录的名词数量不大,这一方面是源于编审规则,本书仅收录“具有本学科学术特点、构成本学科概念体系的基础的、常用的、重要的名词”,在这个“尽量少收”的原则下,实际收录的名词数量相对有限;另一方面,也由于编审规则明确要求,对于一些学科边缘或交叉领域,“其他学科的名词应当尽量少收,并坚持协调一致”[13],导致一些看似通用的公共知识,但事实上已成为城乡规划工作体系重要组成部分的知识单元和知识点难以被纳入本书。

通过回顾这3次对于城乡规划学知识体系的梳理,可以发现城乡规划学知识体系具有几个特点:

一是综合性强,城乡规划学涉及到社会经济、法律法规、行政管理、开发控制、空间设计等众多领域,涉及到区域、城市、片区(社区/街区)等不同空间尺度,不仅有属于本学科专有的专业知识,也有兼属相关学科的通用知识,既有描述性知识,也有规范性知识。这种复杂性特点很大程度上不仅取决于学科研究的客体——城乡人居环境的复杂性和综合性,也取决于学科构成的核心——“规划”所涉及的实践本身就是以不断的综合协调、优化选择为特征的[14]

二是交叉性强,从传统的建筑与土木工程,到地理学、生态学、经济学、社会学、公共管理学,既拓宽了学科的知识范畴,丰富了学科的知识,成为学科发展重要的支撑点,也像“年轮”一样,反映了学科发展的知识累积过程。人居环境的系统性特征,决定了所有的规划决策绝不应该是单一目标的,必须借助跨学科、甚至是跨门类的知识工具。

三是空间性强,空间规划与设计是城乡规划学科知识最核心的部分,无论是哪一种知识组织方式,都自然而然地将“规划与设计”作为最重要的支柱,而且其比重或篇幅往往能够多达三成到四成,反映了这门学科强烈的设计传统和空间色彩。这也是城乡规划学区别于人文社会科学的一个重要特征。同时,城乡规划学与自然科学、甚至是一些工程科学的很大不同在于,城乡规划对于空间的研究,不只是停留在对空间进行描述或分析的层面,而是侧重于人这个行为主体与空间这个物质环境之间的关系研究[15]

四是成长性强,从近几十年的知识积累过程可以明显看出这个特点,也反映了这门既古老又年轻的学科仍然处于快速演进过程中。另一方面,从新增加的知识单元或知识点来看,那些适应社会经济需求、人民群众需求,以及适应理念创新、技术革新的知识表现出强烈的增长态势,而传统工学传统、以职业或技能为主要目标的知识增长相对平缓。

3 新时代需要 城乡规划学与时俱进发展

对于尚处于不断拓展和完善过程中的城乡规划学而言,如何阐述其学科知识的演进,需要不断的挖掘与梳理,难点在于对学科脉络的把握和学科建制化的界定;如何描述当前的知识体系,最大的难点在于知识边界和核心知识的划定,也在于知识体系结构的组织方式;而如何科学地规划其未来发展方向,显然难度更大,不仅取决于知识发现、知识生产和知识应用的客观环境,也取决于知识管理的顶层设计,也就是说作为知识的本体和外界的互动关系,因而具有较大的不确定性。

城乡规划学从诞生之初就奠定了以解决实际问题为核心的宗旨,无论是知识构成,还是方法体系,有着十分强烈的应用科学特征,或者按照一些专家的看法,属于“技术”的范畴,学科发展的轨迹在很大程度上受制于人们对于城市问题的认知水平和解决城市问题的技术路线。因而,影响城乡规划学发展的不仅在于自身知识体系的延展与完善,更取决于社会经济发展的客观需求,取决于从工程技术和公共管理等维度能够提供的技术可能性。所以,展望城乡规划学发展的未来,其实在很大程度上是对我国经济社会和物质环境等各个领域的发展进行全面分析,其复杂性显而易见。

城乡规划学是关于未来的学科,和其他很多实证科学不同,城乡规划学描绘的是城乡人居环境的未来,这种“预测性描绘”一方面有赖于学科自身理论与方法的成熟,并且对社会现实问题具有很好的针对性;另一方面规划从业人员的知识水平、职业技能也有很大影响;更重要的是,这种展望、安排和部署,不纯粹是专业技术人员的研究成果或技术理想,而是一座具有生命力的未来城市或其片区,一个时时刻刻演变中的空间体系,一个成千上万居民作为其成员的社会。因此,资源环境条件、社会治理能力、民众认知水平、城市财政状况等要素,都会极大地影响这种对于未来的描述能否转变为人居环境的客观现实。所以,从某种程度上讲,城乡规划学本质上不是一门可以验证的学问[16],而是一种社会实验,无法完全通过实验室对其结果进行验证和再现,任何静态的规划都只是白驹过隙的瞬间影像,而不是城市这个故事片的整体。这种特征也在客观上对于学科未来发展的展望增加了一定难度。

而展望城乡规划学的未来,除了学科自身的知识体系变化外,很重要的是对客观需求的评判。在百年未有大变局的历史坐标下,面对我国城镇化、工业化、市场化、信息化进入新发展阶段,人民群众对于高质量发展和高品质生活的新需求日益突出,国家治理体系改革进一步深化,新的空间规划体系刚刚建立,空间治理正成为实现国家治理现代化的重要领域,一系列新理论、新方法、新思路有待规划实践去加以检验,城乡规划学作为空间规划领域最为成熟的基础性学科,如何应对一系列新挑战,进一步转型提升,需要我们从学科的基本定位、知识结构和方法体系等方面开展深入研究。

3.1  “路线图”项目对于学科发展的预测

“城乡规划学科方向预测及技术路线图”研究项目回应了一系列学科未来发展的疑问,得出的结论对于学科建设、行业发展和科学决策无疑都具有一定的理论意义和实际应用价值。课题研究表明,在新的社会经济发展态势和治理结构下,我国的城乡规划将面临从建设规划转向经济社会环境发展规划、从单纯的土地使用管制转向更为综合的空间治理、从以增长和开发为导向转向以资源保护和合理利用为核心内容转型。因此,在生态文明思想指引下,基于我国规划实践的积累,吸收国际城乡规划学科发展的最新动态和成果,在学科基础、核心知识体系、与各相关学科关系以及满足社会实践发展需求等多方面,对学科内涵和知识结构进行调整、充实与完善,应该是城乡规划学在未来的中心任务。

课题研究了城乡规划学与国土空间规划工作之间的关系。认为在以各类国土空间要素和空间使用作为研究对象的学科群落中,以未来为导向、以解决未来发展中的问题为核心、对未来事务进行安排的学科,只有城乡规划学。相对于过去我国的城乡规划学而言,国土空间规划改变的是研究对象、相关的研究内容和主体,其所运用的方法、理论以及概念框架并无实质性改变,规划仍然是国土空间规划的核心要旨。城乡规划学的知识架构和方法手段将在国土空间规划工作中发挥其他学科所无法替代的关键性作用。

研究认为,城乡规划学科在未来的发展中要紧紧抓住两方面的内容:一是建构以“规划”为核心的平台性学科,在认识论、方法论重构的基础上,融贯国土空间规划所涉及到的各类学科知识,架构满足规划全过程需要的知识体系,服务于国家整体战略的实施;二是坚持中国问题、中国方案的导向,通过有目的的整理和实证性的问题研究,破除既有不相适应的概念框架和陈式,建立中国话语、中国学术和中国城乡规划知识体系。

应对新的挑战,课题提出了所谓城乡规划学科知识体系在本体论、认识论和方法论等方面进行全面完善的命题,并且根据国家规划体系改革和建设的要求,提出了2035与2050年的学科发展目标。为此,城乡规划学要实现研究对象从“点”到“域”的转变;从主要关注各类开发建设活动的布局和安排,扩展到对保护、开发、利用、修复、治理等多种空间使用类型活动的统筹布局和安排;从研究人与自然、城市与自然的关系,拓展到对山水林田湖草海各类要素之间关系的研究;从关注物质空间规划设计、建成产品,转向关注建成产品的使用、空间的社会属性、社会治理方面的转变;从以建造的知识与技能为基础,向包括环境认知、状态评价、规划集成与优化、营建活动、影响评估及绩效评价在内的全方位的知识基础转变。因此,城乡规划学实现由应用型学科向“认知-实践”型学科、由单一独立学科向综合性学科群转变,逐步实现由现状工学门类下的一级学科发展成为在工学、理学、管理学等多门类下共同建设、交叉发展、多元互动的一级学科。

这些认知对于城乡规划学下一步的发展具有十分重要的借鉴意义。如前所述,学科本身是系统化的知识体系,表现为具有一定结构的理论体系和专门方法、从事这一领域研究的科学家群体及其相关研究机构和教学单位,以及学术团体的建立并展开有效的活动,而依托于这一知识体系的职业或专业实践则属于行业发展的范畴。可见,行业发展离不开学科知识体系的支撑,当然,行业实践活动产生的经验,通过思考、归纳、理解、抽象而上升成为知识,对处于不断发展和演进的城乡规划学知识体系是十分重要的补充与完善。

3.2  城乡规划学与国土空间规划

城乡规划学的核心是规划,是人们对于不同规划对象、不同规划行业实践经验的凝练与提升。广义的规划工作显然不仅仅是城乡规划,这就决定了城乡规划学的基本理论与方法可以运用到更广泛的规划领域,既包括以国土空间规划为代表、以用途管制为核心的空间规划领域;也包括以人居环境改善为宗旨、以开发建设行为控制为核心的建设领域的规划设计范畴;还可以涉及其他空间或非空间规划的专业实践,如国民经济社会发展规划、旅游规划、环境规划、交通规划等诸多领域[17]。从这个角度而言,改变以往专注于城乡规划职业实践,强化对于多领域、多尺度规划工作的支撑,是新时代城乡规划学重要的历史使命。

与此同时,应该理性地探求、勇于承担城乡规划学在新时代国土空间规划工作中的作用。中央要求“教育部门要研究加强国土空间规划相关学科建设”[18]问题,一个无法回避的现实问题是,城乡规划学能否像以往支撑城乡规划工作一样,覆盖国土空间规划工作所需要的全部知识?国土空间规划应该包括哪些相关学科?

从目前已经公布的相关正式文件和主管部门领导在各种场合的讲话来看,国土空间规划的广度远较城乡规划大得多,是一项十分宏大的事业,它所需要的知识支撑也远非城乡规划学能够提供,因此必然涉及众多相关学科。

根据中央的有关规定,国土空间规划包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系[18],这其中很多内容尚处于建立或完善过程中,有些还不具备任何实践经验,因而谈不上“产生经验,经验的积累和消化形成认识,认识通过思考、归纳、理解、抽象而上升成为知识,知识在经过运用并得到验证后进一步发展到科学层面上形成知识体系,处于不断发展和演进的知识体系根据某些共性特征进行划分而成学科”[1]。因此,现阶段急于确定相关学科的建设任务,难免出现盲人摸象的风险。一个可行的方法是,在构建国土空间规划基本工作体系的同时,对现有的学科进行认真梳理、排查,从中发现能够支撑国土空间规划的知识资源,重点放在推动现有相关学科的适应性转型上。

现有国家认定的学科和本科专业中,有哪些学科、什么专业能为国土空间规划提供“知识资源”?笔者对此进行了梳理。如果以建制化的一级学科为基本单元,现有13个门类的111个一级学科[19]。笔者认为起码可以从资源保护、资源利用、资源评价、资源与人、资源与技术5个维度寻找相应的知识支撑,与国土空间规划工作相关的一级学科有26个之多,分别分布在7个门类中,其中超过一半的一级学科(14个)与国土空间规划工作密切相关,主要分布在工学、农学和理学门类,尤其是工学门类数量较多(表3)。在这些一级学科中,无论是学科的核心知识领域,还是针对“规划”主题的知识体系的完整性,城乡规划学与国土空间规划工作内容的匹配度都是独一无二的,理应处于“相关学科”的核心位置(图4)。

▲ 图4  国土空间规划相关学科示意(一级学科视角)

Fig.4 Related sciences of territorial planning (from the perspective of first-level discipline)

▲ 表3  国土空间规划相关学科(一级学科视角)

Tab.3 Related sciences of territorial planning (from the perspective of first-level discipline)

注:带星号的14个为笔者认为密切相关的一级学科。

如果以大学本科专业为基本对象分析,现有教育部认定的12个门类的703个专业[20],与国土空间规划工作相关的专业分布在8个门类的54个专业,其中37个专业与国土空间规划工作密切相关,包括2个名字为“规划”的专业:地理学类的“人文地理与城乡规划”和建筑类的“城乡规划”(表4)。

▲ 图4  国土空间规划相关学科(本科专业视角)

Tab.4 Relate disciplines of territorial planning (from the perspective of undergraduate program)

注:带星号的37个为笔者认为关系比较密切的专业。

显而易见,城乡规划学与国土空间规划工作之间不是一个完全对应的关系,国土空间规划工作需要以城乡规划学为核心,并综合运用其他各相关学科的知识,才能够满足其宏大事业的需求。可以认为,城乡规划学为国土空间规划工作提供了核心知识体系,但如果没有其他相关学科的支撑,国土空间规划难免又回到城乡规划的老路去。有点类似的还有地理学类的人文地理与城乡规划专业。

值得注意的是,我国大学的专业通常按照二级学科设置,比如地理类(一级学科)下设有自然地理与资源环境、人文地理与城乡规划、地理信息科学等专业,建筑类(一级学科)下设有历史建筑保护工程、人居环境科学与技术、智慧建筑与建造等专业。但城乡规划学既是一级学科(代码0833),在本科专业设置时却只是作为建筑门类下的一个专业(代码082802),也就是说,城乡规划学一级学科,并没有实现按照其下的6个二级学科设置相应的本科专业。其背后的原因很复杂,带来的现实问题是,大学本科城乡规划专业这些年来变得越来越综合,甚至越来越庞杂,导致一方面学生的学分压力大,另一方面是一些相关的专业课程缺乏足够的学时保证,甚至出现理论教学与设计课、实践教学相脱节的情况。面对国土空间规划知识面的宽广要求,寄希望一个专业解决问题,显然不是一个现实、合理的解决方案。

另一方面,城乡规划学是一门实践科学,其知识体系的积累来源于几个传统:古代中国的治道传统,主要是一些经验积累形成的知识;土木工程、建筑学的知识渊源,属于基于工程实践的经验总结;西方市政学的知识和在近代中国的社会实践[3,15]。因此,城乡规划学的教育总体上是职业导向,而非研究导向的。只是到了现代,伴随着工业化和城镇化的发展,城市的复杂性日渐突显,才吸收了大量理学传统的地理类知识、技术科学传统的信息科学知识、人文社会科学传统的经济学知识和管理学知识,其研究色彩才变得浓郁起来。这种职业化导向的学科传统与国土空间规划的政策性、战略性定位存在一定差异。

那么,是否可以考虑将一级学科城乡规划学更名为国土空间规划学呢?笔者认为既没有必要,也不符合科学发展规律。国土空间规划是基于城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等诸多工作基础上形成的全新的工作体系,既有的学科体系中自然不存在国土空间规划学这门学科。从当代社会的政府职能与学科发展的趋势看,政府职能趋向于精简、综合,而学科发展则沿着细分和交叉的方向演进,两者不存在一一对应的关系。城乡规划学与国土空间规划工作的“匹配”在于“规划”这个核心内容及相应的知识体系,但如前所述,国土空间规划是远比城乡规划大得多的范畴,本来就需要诸多学科的支撑,将学科与行业工作、政府职能同构,属于典型的计划经济思维,历史经验证明既不利于开展工作,也不利于学科建设,而且有可能导致政府职能或行政工作局限于某一学术领域或行业利益诉求之中,成为行业利益的代言人,失去政府搭建“平坦的球场”[21]的角色,这对于生态文明制度建设十分不利[22]⑥

3.3  城乡规划学的转型发展

其实,上述问题的核心在两方面,一是如何理解规划的综合性;二是如何界定学科的核心知识。我们讲城乡规划学或城乡规划工作的综合性,强调的是涉及到城乡发展的方方面面,需要协调各种不同的利益主体,关键在于其系统思维。所以规划工作需要不同的主体参与,需要不同专业背景的知识支撑。但在现实生活中,我们往往片面地将其理解为某一个机构、某一所大学、甚至某个大师的综合素质,似乎凭借一家机构、一所学校、甚至一个专家,就能够通晓、解决规划的所有问题。至于如何界定城乡规划学的核心知识,近年来一直是争论的焦点之一,所谓“学科空心化”正是对于学科核心知识体系的担忧。但对于究竟哪些知识属于城乡规划学的核心知识,其实并没有一个共识的严格界定。现在的问题是,面对宏大的国土空间规划事业、空前重要的制度和政治站位,我们不得不再一次严肃的思考,规划的功能究竟是什么?

早在2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体要求,这里所称的资源当然包括土地和其他各种资源。去年3月份发布的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》再一次重申,充分发挥市场配置资源的决定性作用,而且开宗明义首先就对土地资源的市场化配置作出了明确的要求。这是我国改革的总体方向所在,也是做好一切规划工作的基本制度背景。

问题是我们一直习惯于计划经济条件下那套政府直接配置资源的做法,而没有学会让市场发挥作用,让政府扮演“战略引领”和“刚性管控”的角色。应该充分认识到,随着社会主义市场经济体制的完善,规划工作的核心不应该是直接进行资源配置,而是将资源配置交给市场。规划工作的核心在于处理人和资源的关系,也就是人如何处置(使用、保护)资源。

同样地,折射到学科上,纯粹对于国土资源的研究应该是地理学、地质学、海洋学等基础科学的任务,只有当人的因素出现了,人们如何对待资源,也就是人们对于资源的使用(含保护)行为,才是规划学科的重点所在。比如,相对于矿产资源而言,对于资源本身的研究属于地质学的任务,对于如何开采(利用)矿产,属于矿山工程、冶金工程的范畴,而矿产资源规划则是介于这两者之间、对于是否要开采(保护)、何时何地开采做出统筹;土地(耕地)资源本身属于农业资源与环境学科的任务,怎样种粮食或其他作物,属于作物学的任务,而农业规划则是研究种什么、在哪儿种等政策性问题;海洋资源本身是海洋科学研究的对象,填海造地造岛、海水养殖是海洋工程和水产学的范畴,而海域规划则重点解决何时何地何等强度什么方式开发利用海洋资源的问题。至于说城乡人居环境,与上述几类资源略有不同,由于集聚效应和规模效应,造成土地的市场价值巨大增长,也造成对于资源环境的负外部性效应,因此,人们在使用建设用地(作为一种特殊的土地资源)时的行为就变得异常复杂,对于这种资源使用(土地利用、土地使用)就比其他资源使用更为综合。可见,城乡规划工作,或对于人居环境这些点上的国土空间规划工作,核心不是土地本身,也不是利用土地的具体方式(房屋建造、市政工程等),而是一种对于资源使用行为(用与不用、何时何地以何种强度使用等)的政策性规范。

由此看来,国土空间规划的重点不是对于国土空间资源本身的研究,也不是对于国土空间资源利用方式的研究,而是对于人们使用国土空间资源行为的研究。这种研究的前提在于对人们的需求和资源的价值有全面深入的了解,尤其是要特别注意全面小康后人们的需求更加多元化、高端化了,资源的价值也不仅仅表现为经济价值,还有社会价值、生态价值。在此基础上,决定保护或利用的是规划,但具体某块空间资源在哪些用途、哪些使用者之间转换,则是市场的事情。所以,规划的难点在于对市场需求、市场规则充分理解的基础上,从引控(战略指引与刚性管控)市场行为、弥补市场失灵的角度提供愿景、制定规则(图5)。

▲ 图5  基于人、资源和制度维度的国土空间规划

Fig.5 A concept diagram for territorial planning

显而易见,传统的城乡规划作为对土地和空间资源的“综合部署”与“具体安排”的定义[3],已经在市场化、需求多元化、生态化的新时代显得有些落伍,如何应对高质量发展、高品质生活和治理体系现代化建设的需要,城乡规划学应该重新认清位置,重新梳理知识体系,补齐短板,创新发展。城乡规划学科自身需要改革创新,而不是改嫁、改姓的问题。

当然,满足国土空间规划工作,城乡规划学的作用不应低估。但关键不在于这一门学科能否独当一面,而在于城乡规划学和其他“相关学科”是否拥有国土空间规划需要的足够知识资源?要回答这个问题,前提则是要明确界定哪些知识是国土空间规划工作需要的。另一方面,现有学科的知识结构(体系-领域-单元-点)能否满足国土空间规划需求?也就是说,不只在于知识的多少,知识本来客观独立存在,不属于任何部门或工作领域,关键在于是否存在满足国土空间规划工作需求的针对性知识体系。很明显,这方面的问题讨论远超出本文的范畴。但不难看出,国土空间规划需要多维度研究、多学科支撑。仅从以上的简单梳理就可以体会到,中央要求“研究加强国土空间规划相关学科建设”的任务,正是为了做好国土空间规划,强化对于这项事关生态文明建设的伟大事业的科技支撑。可以预见,加强这些相关学科的建设,解决这些学科知识体系对于国土空间规划事业的针对性服务的问题,促进知识的转化与运用,将极大地有助于提高国土空间规划工作的科学性和权威性。

通过这个分析,可以更清醒地认识城乡规划学的历史使命,这有助于我们梳理学科发展的未来愿景。可以肯定的是,空间规划不再简单延续“工具”惯性,充分认识制度担当,发挥在转变生产方式和生活方式方面的效用,研究如何“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”;规划工作不再是一种维护行业利益、限制行业准入的以技术技能为核心的、自我保护意识强烈的工作,而是有着强烈公共利益导向的政策过程,有着底线思维和多元开放特征的社会工程。最关键的是,城乡规划学必须跳出舒适区,清醒地意识到,以往那种学科、行业、部门职能高度一致的情况不复存在了,城乡规划学只是支撑国土空间规划职能的核心学科之一,是培养规划行业人才的主体学科。在此背景下,城乡规划学应该继续循着多学科交叉的路径,更好地发挥多领域支撑的作用,不忘初心,守本分,扬优势。

城乡规划学必须扬科学性之长,适应市场化的发展趋势,改变以经济产出为象征的要素价值评价体系,搭建以“人民满意度”为核心的新体系,使山水林田湖草生命体真正各得其所,相得益彰,实现国有资产、自然资产和社会资产的总体提升。要充分发挥“设计就是生产力”的优势,从空间生产的角度,不只是在数量上做到地尽其用、集约节约使用、提高土地使用效率,而在于更好地匹配细分的需求,解决不平衡、不充分的问题,让市场真正对资源配置起决定性作用,让规划对土地增值的分配和社会治理起关键作用。

另一方面,应该继续聚焦“点”(即Human Settlements,人类居住)上的学问,做好城市的规划,确定中国的城市未来走向。我国已进入城市社会,城市安则社会安。城市是经济引擎与枢纽,为增长而规划始终是城乡规划的传统,在全球化与逆全球化并存的大环境下,国家之间的竞争越来越表现为城市之间、文化之间的竞争,为文化传承与创新、为品质提升而规划,显然是未来发展的必由之路。城市不再仅仅是生产机器和居所,而是人民的精神家园,规划工作要从人民在新时代的需求角度入手,搭建资源价值与人的需求的桥梁,发挥作为制度组成部分的规划对于资源使用的干预作用,以绣花的功夫,在创新上下功夫,推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展,为治理而规划,建设新的城市文明。

从这个意义上说,“城乡规划学科方向预测及技术路线图”的研究,不完全是一个学科自身建设的问题,一定有助于加强对不同层级、不同部门履行规划职能的决策支撑。学术研究、学科建设是学者、研究机构及学术团体的天命,有其固有的客观规律。知识是人类共同的财富,所谓科学决策,强调的就是以科学的思维、运用科学的分析方法,按照科学的决策程序进行决策,充分发挥学科的积极作用,尊重知识、遵循规律,是科学决策的前提。规划工作涉及千家万户,事关生态文明建设的大局,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”,如何避免规划决策失误,城乡规划学有着义不容辞的科技责任。有理由相信,《城乡规划学科技术路线图》的研究,以及此前完成的《中国城乡规划学学科史》和《城乡规划学名词》成果,能够吸引更多的专家学者投身城乡规划学的学术研究和学科建设,孕育和催生出更多的学科研究成果,真正把我国的城乡规划学提升到一个新的历史高度。

( 本文基于笔者应邀为《城乡规划学科技术路线图》一书撰写的前言基础上改写。)

注释

①项目编号2014XSJLW06-05。

②项目编号2018XKFZ03。

③国家标准《学科分类与代码》(GB/T 13745-2009)所认定的学科应具备其理论体系和专门方法的形成、有关科学家群体的出现、有关研究机构和教学单位以及学术团体的建立并展开有效的活动、有关专著和出版物的问世等条件。

④由国务院学位委员会和教育部颁布的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》明确规定:学科目录分为学科门类、一级学科(本科教育中称为“专业类”)和二级学科(本科专业目录中为“专业”)三级。学科门类和一级学科是国家进行学位授权审核与学科管理、学位授予单位开展学位授予与人才培养工作的基本依据,二级学科是学位授予单位实施人才培养的参考依据。

⑤政府的规划管理职能、规划编制(制定)行业(职业)和规划学科是3个不同的概念。政府职能重在对土地市场的规范、引导,在于弥补市场失灵,通过各种政策工具,响应社会需求,实现公平与公正;由各种规划编制机构组成的行业则是以专业优势为长,服务于政府部门或市场主体,倡导公共利益,维护自身利益也是其重要的行为取向;而规划学科不是实体单位,不属于任何部门,是来源于规划实践、服务于规划实践的知识体系。

⑥中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》规定了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等8项制度作为生态文明制度体系的重点领域。

参考文献

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