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孙安军:治理逻辑视角下的空间规划制度探索

2021-02-23 14:58 来源:城市规划学刊

导读:

2020年10月31日第17届中国城市规划学科发展论坛上,中国城市规划学会孙安军理事长发表主题演讲“治理逻辑视角下的空间规划制度探索”。报告从国家治理体系和治理能力现代化的角度探讨新的国土空间规划制度的构建,提出制度体系设计时要考虑提升治理能力,着力破解治理的核心难点,解决集中体制与有效治理之间的矛盾、政府意志与公众诉求之间的矛盾、主管部门与相关部门之间的矛盾。

孙安军(中国城市规划学会理事长)


一、为什么谈这个话题

从十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力”的重大命题,到十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,治理体系和治理能力已成为国家现代化发展的重要命题。

建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划,有三个维度的重要意义。一是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国;二是坚持以人民为中心,实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园;三是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦。

二、对国家治理体系和治理能力的认识

治理体系为国家的制度体系,治理能力是制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体。有了良好的国家治理体系,才能提高国家的治理能力;只有提高国家治理能力,才能充分发挥国家治理体系的效能。

三、对治理逻辑的认识

国家制度体系的逻辑为根本制度、基本制度、重要制度相衔接,统筹顶层设计和分层对接,统筹制度改革和制度运行。国土空间规划是生态文明制度体系中生态环境保护制度的一部分,同时涉及到资源高效利用制度和生态保护修复制度。

治理有三个难点。一是集中体制与有效治理之间的矛盾。集中表现在中央管辖权与地方治理权间的关系:前者趋于权力、资源向上集中,从而削弱了地方政府解决实际问题的能力,即有效治理能力;而后者又常常表现为各行其是、偏离失控,对集中体制产生威胁。用经济关系来比喻政治关系,中央政府为委托方,地方政府为管理方,基层政府为代理方。一般状态下,委托方拥有目标设置权和检查验收权,管理方拥有激励分配权。二是政府意志与公众诉求之间的矛盾。理论上政府意志应该是公众意愿的代表,但实际上,政府行政力量强大,往往对社会干预较多,压缩了民众的自治空间,民众缺少为维护自身权益与非科学决策抗衡的机制,进而诱发了与正式制度相悖的组织行为。三是主管部门与相关部门之间的矛盾。自然资源的保护与利用,不仅仅是自然资源主管部门的职责,还涉及到发改委、环境保护、交通、水利、建设等相关部门的职责与利益的分配,关联度是难点。

四、从治理逻辑看空间规划制度

空间规划体系由三部分构成。一是法规体系——空间规划制度基础,定义为国家权力机关和行政机关制定的关于空间规划的基本行为规则。二是行政体系——空间规划运行机制,定义为自然资源各级行政管理机构与人员、管理制度、管理权限和职责的划分、相关部门职责等。三是技术体系——空间规划运行支撑,定义为从事空间规划的技能、方法、工具和知识的总和。

从治理角度来讲,国土空间规划制度所要解决的问题,是将国土空间既作为资源又作为资产进行配置使用时,所涉及到相关方权利与责任、利益的分配、以及资产资源永续使用和代际公平等问题。国土空间规划法规体系通过明确空间规划法律关系主体与客体主体间权利与义务关系、事实、程序等,构建起空间规划的基本行为规则,即空间规划制度。空间规划的运行过程、解决自然资源与空间问题的能力与方式、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系,都是建立在这一制度之上的。这一制度安排了解决问题的途径和方式,诱导了相应的微观行为,从而在很大程度上规定了国家空间治理的轨迹、抉择和后果。这一制度安排所导致的因果联系称为国家治理的制度逻辑。

新的国土空间规划体系逻辑下,国家意志、地方政府意志和社会诉求呈现倒三角的结构。

空间规划制度设计有三大重点。一是要解决集中体制与有效治理之间的矛盾,即如何通过差异化的制度设计如行政分权,特定范围的限制、最小限制的选择等来应对治理差异。二是要解决政府意志与公众诉求之间的矛盾,包括把握公众身份角色:服务对象、参与者、被管制者、诉讼当事人;建立公众参与治理的制度化渠道;完善公众诉求表达、利益协调、权益保障机制;发挥群团和社会组织作用等。三是要解决主管部门与相关部门之间的矛盾,如制度上需要明确有关部门权利义务与责任,建立相关部门协调配合机制等。

治理不仅是治理体系的建设问题,更是治理能力的建设问题。在探索国土空间规划制度时,不仅要研究制度本身,更要研究制度执行能力。治理体系关注治理主体构成及其相互关系,治理能力关注治理方法(如协商合作、行政强制、经济诱导等)、治理过程(即治理体系的运作过程,如自下而上、双向互动、横纵联系等)和治理效果。

(文字整理:张贻豪,同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生)

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